El pasado 10 de junio se publicó una reforma constitucional de gran calado. Me refiero a la de derechos humanos. La finalidad de estas breves notas consiste en reflexionar sobre el contenido y alcances de tal enmienda. Veamos:
I. CONTENIDO GENÉRICO.
Para el análisis de su contenido, la reforma puede subdividirse en los siguientes ejes temáticos:
(a) Reformas Sustantivas.
(b) Reformas Procedimentales.
(c) Reformas Nominales.
Todas las reformas aprobadas tienen como fin común: facilitar que en el orden interno todas las autoridades del Estado mexicano cumplan con las obligaciones que en materia de respeto y protección a los derechos humanos se han asumido ante la comunidad internacional.
Lo anterior partiendo de una premisa fundamental: cualquier Estado que no establece un sistema a través del cual se puedan aplicar consistentemente en el orden interno las normas de derecho internacional, se enfrenta ante el problema de que, ante su incumplimiento, no puede alegar deficiencias de su orden jurídico (artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, adoptada el 26 de mayo de 1969).
Es, ante ese problema, que la tendencia mundial se ubica en que los Estados incorporen a su Constitución -o incluso colocado por encima de ella- los tratados internacionales en materia de derechos humanos, a fin de que no existan pretextos formales o resistencias materiales para su cumplimiento en sede nacional.
Por ello es que muchos países de América Latina han incorporado y jerarquizado los instrumentos internacionales de derechos humanos en sus Constituciones. En algunos casos, como Guatemala, Honduras, Colombia, Venezuela, Ecuador y Bolivia, se establece que el derecho internacional de los derechos humanos puede, incluso, prevalecer ante la Constitución (postura de jerarquía supranacional); en otros casos, como el de Argentina, Brasil, Chile, Perú y República Dominicana, se establece que el derecho internacional de los derechos humanos se equipara a la Constitución (postura de jerarquía constitucional).
II. CONTENIDO ESPECÍFICO.
(a) Reformas Sustantivas.
1. Constitucionalización de los derechos humanos de tratados internacionales. (Art. 1°)
Se eleva a rango constitucional los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales de los que México es parte, lo que facilitará el cumplimiento de las obligaciones de respeto y protección de esos derechos. Con ello, se facilitará que los tribunales nacionales lleven a cabo un efectivo control de convencionalidad[1], es decir, analizar los actos de autoridad a la luz de los derechos humanos de los tratados internacionales. De hecho, lo que se logrará con tal constitucionalización es que el control de constitucionalidad ahora deba incluir el control de convencionalidad, lo que además, es acorde con la reforma constitucional en materia de amparo.
Así, la reforma no importa un cambio cuantitativo, ya que las obligaciones internacionales seguirán siendo las mismas (no hay un incremento), pero sí importa un cambio cualitativo muy importante, ya que ahora el sistema jurídico mexicano permitirá su cumplimiento en el orden interno. Lo anterior tenderá a reducir las demandas en contra del Estado mexicano ante órganos internacionales, ya que el hecho de que los derechos humanos contenidos en dichos instrumentos sean constitucionalizados, aportará un fundamento para su protección interna. Lo que hoy se resuelve a nivel internacional, la reforma permitirá que sea resuelto a nivel nacional.
Por último, no debe perderse de vista que la reforma señala “… derechos humanos reconocidos (…) en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte…”, por lo que se trata de la constitucionalización de los derechos humanos, no de los tratados internacionales en sí, lo que facilitará su armonización con la interpretación que la SCJN ha realizado del artículo 133 constitucional, en el sentido de que los tratados internacionales son inferiores a la Constitución. Ello obligará, por ejemplo, a distinguir dentro de un tratado internacional, cuáles son las normas sustantivas de las normas procedimentales o adjetivas, en el entendido de que lo ahora formará parte del bloque de constitucionalidad son sólo las primeras.
2. Principio de interpretación conforme y principio pro persona. (Art. 1°)
La inclusión de tales principios favorecerá que las autoridades, pero sobre todo los tribunales nacionales, deban realizar una interpretación armónica de los derechos humanos contenidos en la Constitución con los derechos contenidos, también en la Constitución, pero derivados de tratados internacionales. Así, se cierra la posibilidad de que -en abstracto- existan antinomias, y si éstas llegaren a actualizarse en los casos concretos, deberá aplicarse la norma que resulte más benéfica para la persona.
Cabe señalar que tales principios interpretativos no serían privativos del sistema constitucional mexicano, ya que países como Ecuador[2], Bolivia[3], Colombia[4] y España[5], entre otros, también los incluyen en sus Constituciones.
3. Obligación pro derechos humanos por parte de las autoridades del Estado. (Art. 1°)
Al momento de establecerse que “todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad”, no sólo generará una cultura en torno a dicha materia, sino que permitirá que cualquier autoridad (no sólo las jurisdiccionales), puedan emitir sus actos atendiendo a los derechos humanos reconocidos en la Constitución (los expresos y los derivados de los tratados), con lo cual también deberán reducirse los casos que lleguen a sede jurisdiccional. Con ello se establecerá una especie de control constitucional difuso en materia de derechos humanos, lo cual, dicho sea de paso, no es nuevo en el constitucionalismo mexicano si se toma en consideración el artículo 1° de la Constitución de 1857.[6] Evidentemente habrá que ver qué interpretación sigue la SCJN sobre el particular, sobre todo cuando hasta hoy no ha comulgado con la idea de dicho control difuso a pesar de que lo establece expresamente el artículo 133 constitucional.
4. Respeto a los derechos humanos como fin de la educación. (Art. 3°)
Con tal modificación, los planes y programas de estudio en todos los niveles educativos deberán, por principio, tener como finalidad fomentar el respeto a los derechos humanos. Lo anterior facilitará un cambio de cultura generacional que a la postre beneficie en la consolidación del Estado constitucional y democrático de Derecho.
5. Principio de no suspensión de determinados derechos humanos. (Art. 29)
Con la inclusión de tal principio, lo que se logra es la adecuación del orden constitucional al compromiso internacional ya existente en el artículo 27 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, mismo que obligaba a nuestro país desde el 07 de mayo de 1981 a que, ante casos de suspensión de garantías, no podían suspenderse tales derechos. La no previsión de tal obligación a nivel constitucional ocasionaría que el Estado mexicano seguramente incurriera en responsabilidad internacional, lo cual quedaría completamente disipado.
6. Ampliación de la competencia del Sistema Ombudsman. (Art. 102)
Tal ampliación se actualiza debido a que ahora los organismos cuasi jurisdiccionales de derechos humanos podrán conocer de asuntos laborales, así como del procedimiento de investigación de graves violaciones a los derechos humanos.
Por lo que hace a la primera ampliación, ésta generará que en materia de trabajo la CNDH tenga un amplio campo de competencia respecto a actuaciones estrictamente administrativas de las autoridades laborales, de gran importancia en la defensa de los derechos humanos de los trabajadores: empleo, orientación y asesoría, seguridad e higiene, capacitación y adiestramiento, inspección, fijación y protección del salario y reparto de utilidades, vivienda, registro de sindicatos y sus directivas. Con ello se generará también un esquema cuasi preventivo, en el entendido de que al emitir sus recomendaciones, y al ser éstas aceptadas, los asuntos ya no deberán transitar a la sede jurisdiccional, sea esta nacional o internacional.
Por lo que hace a la segunda ampliación de la competencia de la CNDH, es claro que no sólo se fortalece a la CNDH como órgano garante de los derechos humanos, sino que se traslada una facultad originaria de la SCJN que la colocaba en una posición poco conveniente de cara a su consolidación como tribunal constitucional.
7. Principio de autonomía constitucional de todos los organismos que componen el Sistema Ombudsman. (Art. 102)
Aunado a la ampliación de la competencia de los órganos que integran el Sistema Ombudsman, el garantizar constitucionalmente la plena autonomía de tales órganos autónomos de derechos humanos de las entidades federativas fortalecerá también la protección de esa amplia gama de derechos, reduciendo también el riesgo de mayores demandas ante instancias jurisdiccionales nacionales e internacionales.
Con la inclusión de este principio se obligará a las entidades federativas a que doten de plena autonomía a dichos organismos, lo que significará un avance muy importante, sobre todo de cara a aquellos Estados en donde son apéndices del Poder Ejecutivo Local (vgr. Estado de México y Guerrero), lo que dificulta considerablemente el cumplimento de su función.
(b) Reformas Procedimentales.
1. Constitucionalización de un sistema de reparación del daño por violaciones a derechos humanos. (Art. 1°)
Otra implicación positiva de la reforma es que se colmarán los vacíos existentes para una debida reparación del daño en casos de violaciones de derechos humanos. Esa obligación ya existe por virtud del derecho nacional y de tratados internacionales de los que México es parte. Sin embargo, no existen criterios precisos para llevar a cabo esas reparaciones y las disposiciones de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado son notoriamente insuficientes. La ley secundaria que deberá desarrollarse a partir de la reforma constitucional precisará, entre otros aspectos cruciales, las obligaciones de la Federación y de las entidades federativas y los mecanismos para llevar a cabo tales reparaciones.
Así, con la reforma se generará la oportunidad de adecuar la legislación secundaria en materia de reparaciones a los estándares internacionales, lo que también evitará en mayor proporción que los ciudadanos tengan que acudir a sede internacional para exigirlas. Es preciso advertir que al igual que en el ámbito internacional, para que en el ámbito interno se configure una obligación del Estado para reparar una violación a un derecho humano, deben concurrir los siguientes elementos:
- Un acto u omisión del Estado;
- Que viole un derecho humanos, y
- Una resolución que así lo declare.
En consecuencia, la legislación secundaria en comento deberá contemplar, en todo caso, los parámetros que deberá aplicar el juez competente para determinar o individualizar el monto y modalidades de la reparación del daño.
Por último, no es precisa la idea de que las obligaciones de reparación por violaciones de derechos humanos a partir de, por ejemplo, sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos vayan a resultar desproporcionadamente onerosas para el Estado. Por un lado, y como se ha dicho, con la reforma constitucional se esperaría una menor incidencia de casos ante ese órgano internacional. Por otro lado, y si se toman como referencia los casos que han tenido lugar hasta ahora, debe señalarse que las seis sentencias de la Corte Interamericana que ha recibido México entre 2007 y 2010 suman reparaciones por un monto de menos de un millón y medio de dólares mientras que solamente la reparación que el gobierno de México debió otorgar por el caso Metalclad (2000) resuelto por un panel constituido con base en el capítulo 11 del TLCAN ascendió a 16.7 millones de dólares y en el caso Cargyll (2009), resuelto por otro panel arbitral del TLCAN, se condenó al Estado a una reparación por más de 77 millones de dólares.
2. Procedimiento y parámetros para la solicitud de asilo y refugio. (Art. 11°)
Derivado de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención sobre asilo diplomático y la Convención sobre asilo territorial, nuestro país ya se había comprometido a respetar el derecho de asilo, por lo que la reforma no hace sino actualizar el orden constitucional facilitando el cumplimiento de tales compromisos.
En el caso de América Latina, un importante número de países ha consagrado a nivel constitucional el derecho a solicitar asilo, tales como Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela.
3. Modificación al procedimiento de suspensión del ejercicio de los derechos (Art. 29)
Con la adición se menciona expresamente que la suspensión del ejercicio de los derechos deberá estar fundada y motivada, lo que ciertamente con el esquema actual ya debía ocurrir, por lo que este punto no reviste un cambio sustancial. No obstante, los cambios cualitativos dentro de este procedimiento que redundarán en el fortalecimiento del Estado constitucional, es, en primer lugar, el establecimiento de que las medidas adoptadas durante la suspensión, una vez superada ésta, quedarán sin efecto; y en segundo lugar, el establecimiento del control previo de constitucionalidad sobre los decretos que emita el Ejecutivo durante la suspensión.
4. Derecho de audiencia en el procedimiento de expulsión de extranjeros. (Art. 33)
De acuerdo al artículo 22.6 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, el Estado mexicano ya tiene la obligación a que “el extranjero que se halle legalmente en el territorio (…) sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley”, aunado a lo cual, por el artículo 8 de dicha Convención se establece la garantía de audiencia en tratándose de cualquier asunto en el que se decidan sus derechos. Por lo anterior, las adiciones consistentes en que el Ejecutivo deba respetar la garantía de audiencia conforme a la ley que regule el procedimiento, no hacen sino adecuar el texto constitucional a la normativa internacional.
5. Fortalecimiento al procedimiento de emisión y no aceptación de recomendaciones del Sistema Ombudsman (Art. 102)
Se fortalece sustantivamente la función primaria del Sistema Ombudsman: la emisión de recomendaciones, a lo que se suman las facultades para presentar denuncias y quejas ante las autoridades respectivas, obligando a todos los servidores públicos a responder las recomendaciones, y en caso de no aceptación, a comparecer ante los órganos legislativos para explicar la razón de su negativa. Con ello se respeta la esencia de las recomendaciones (no vinculatorias) pero se cierra la puerta a que no sean atendidas, y se dificulta que no sean aceptadas, lo que contribuirá al fortalecimiento del sistema de defensa de los derechos humanos, aunando a que se establecerán mecanismos de colaboración en esta materia según los cuales, los órganos legislativos tendrán la posibilidad de impulsar el trabajo de los organismos de defensa de los derechos humanos.
6. Ciudadanización del procedimiento para la elección de los titulares de los organismos integrantes del Sistema Ombudsman. (Art. 102)
Por lo que hace a la designación del Presidente y consejeros de la CNDH, debe decirse que hoy, de acuerdo con los artículos 10 y 18 de la Ley de la Comisión Nacionales de los Derechos Humanos, ya existe la obligación a cargo de la Comisión de Derechos Humanos del Senado de realizar una “amplia auscultación entre las organizaciones sociales representativas de los distintos sectores de la sociedad, así como entre los organismos públicos y privados promotores o defensores de los derechos humanos.” Luego, lo que pretende esta reforma es, en principio, fortalecer la ciudadanización del proceso de elección, en el entendido de que la ley secundaria deberá dar alcance y contenido al concepto de “procedimiento de consulta pública”.
Ahora bien, por lo que hace a la elección de los titulares de los órganos de derechos humanos locales, la reforma importa un cambio sustancial que redundará en el fortalecimiento de tales instituciones, toda vez que hoy en día no existe una homologación de los sistemas de elección al interior de los Estados, lo que en muchas ocasiones ocasiona que tales órganos sean designados por propuesta en terna del Gobernador, con designación de la Legislatura (vgr. Guanajuato), o incluso, designación del Gobernador y aprobación de la Legislatura (vgr. Guerrero). Lo anterior impacta negativamente en la autonomía de tales órganos.
7. Modificación al procedimiento de investigación de violaciones graves de derechos humanos. (Art. 102)
No sólo se traslada esta facultad de la SCJN a la CNDH, sino que su procedimiento importan los siguientes cambios: (i) se establece que deberá emitirse una ley que lo regule, lo que hasta hoy significó un serio impedimento para la SCJN cuando iniciaba alguna de estas investigaciones; (ii) las autoridades, una vez iniciado el procedimiento, no pueden negarse a entregar información; y (iii) existirá un efecto jurídico muy concreto derivado de este procedimiento, ya que ahora la CNDH tendrá que presentar las denuncias ante la autoridad competente.
8. Ampliación de facultades del Sistema Ombudsman en materia de acción de inconstitucionalidad. (Art. 105)
Resulta importante recordar que derivado de la acción de inconstitucionalidad 22/2009 promovida por la CNDH, el Pleno de la SCJN determinó que las comisiones nacional y estatales de derechos humanos no podrán promover acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes que violan derechos humanos contenidos en tratados internacionales suscritos y ratificados por México, sino sólo aquellos derechos consagrados en la Constitución. Esta resolución lo que generó es una limitación al ámbito de acción del Sistema Ombudsman en su tarea de defensa de los derechos humanos, por lo que la reforma no hace sino contravenir lo resulto por la SCJN a fin de explicitar que este medio de control constitucional también servirá para proteger los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales.
(c) Reformas Nominales.
Por último, cabe señalar que la reforma incluyó algunas reformas de carácter nominal, es decir, modificaciones que son coherentes con los cambios sustantivos y procedimentales pero que no importarán alteraciones significativas, siendo estas las siguientes:
1. Modificación del término “hombre” por “persona”. (Art. 11°)
2. Modificación de los términos “garantías y derechos establecidos” por “derechos humanos reconocidos”. (Art. 15°)
3. Vinculación del sistema penitenciario con los derechos humanos. (Art. 18)
4. Vinculación de la política exterior con el respeto y protección a los derechos humanos. (Art. 89)
[1] Sobre el «control de convencionalidad» es importante mencionar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha determinado que “…el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.” (Existen referencias al «control de convencionalidad» en algunos votos concurrentes del juez Sergio García Ramírez: Cfr. Casos Myrna Mack Chang vs. Guatemala, resuelto el 25 de noviembre de 2003, párr. 27; Caso Tibi vs. Ecuador, de 7 de septiembre de 2004, párr. 3; Caso Vargas Areco vs. Paraguay, supra nota 8, párr. 6 y 12. También pueden consultarse: Cfr. Caso Almonacid Arellano vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154, párr. 123 a 125, así como el por el voto razonado del juez ad hoc Eduardo Ferrer Mac-Gregor dentro del caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, de 26 de noviembre de 2010, párr. 124)
[2] Art. 424.- La Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídica o acto del poder público.
[3] Art. 256.- Los derechos reconocidos en la Constitución serán interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos humanos cuando éstos prevean normas más favorables.
[4] Art. 93.- Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
[5] Art. 10.- Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.
[6] Art. 1. El pueblo mexicano reconoce, que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia, declara: que todas las leyes y todas las autoridades del país, deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente Constitución.
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