Un
ejemplo de la protección de los derechos humanos dentro del
Derecho Procesal
Constitucional Transnacional.
Publicado en Ars Iuris
(Revista del Instituto Panamericano de Jurisprudencia)
N° 35, enero-junio 2006
I. INTRODUCCIÓN
No es para nadie
desconocido la discusión que sobre el Derecho Procesal Constitucional se ha venido
desarrollando a lo largo de los últimos años, de forma tal que al momento de
abordar algún tema que pudiere estar encuadrado en dicha disciplina, no faltará
quién continué haciéndose la misma pregunta: ¿es el Derecho Procesal
Constitucional una nueva rama del Derecho o simplemente forma parte del derecho
procesal?
Tal es la
magnitud del debate que, en relación con la naturaleza jurídica de esta
disciplina, “los autores… distan de
haberse puesto de acuerdo sobre este desideratum. Así por ejemplo, González Pérez considera, siguiendo la
tesis que podríamos llamar procesalista, que esta disciplina pertenece al
derecho procesal. Otros la sitúan en el campo del derecho constitucional,
mientras que algunos como Fix – Zamudio
y Sagüés, se han adscrito a la
tendencia ecléctica.”[1]
Dado a conocer el
debate que se presenta por esta nueva disciplina, y antes de plantear nuestro
punto de vista al respecto, será necesario hacer referencia al objeto de la
misma, lo cual nos ayudará a establecer algunos conceptos que han sido
determinados por los estudiosos de esta materia. Así pues, el propio Héctor Fix – Zamudio establece que “el derecho procesal constitucional
constituye la rama más reciente de la ciencia procesal, que se encarga
esencialmente del estudio sistemático de las garantías constitucionales en su
sentido contemporáneo, es decir, esta disciplina comprende el análisis de aquellos
instrumentos predominantemente procesales que están dirigidos a la
reintegración del orden constitucional cuando el mismo ha sido desconocido o
violado por los órganos del poder.”[2]
La justificación
de la existencia del Derecho Procesal Constitucional obedece en gran medida al
sentido común, toda vez que si en la actualidad se habla de derecho procesal en
diversas materias como la civil, la penal, la administrativa, la laboral, etc.,
no es menos cierto que debamos de aceptar que las constituciones establecen
determinadas garantías constitucionales, mismas que son traducidas en procesos
especiales para defender a la propia constitución. Dichos procesos especiales
no son otra cosa que normas procesales, razón de peso para justificar la
existencia del Derecho Procesal Constitucional.
Quizá sirva de
argumento la “vieja afirmación postulada
por el ilustre procesalista italiano Francesco Carnelutti
autor de aquella figura metafórica del árbol y sus ramas, consistente en que
todo árbol tiene un tronco y que a cierta altura de ese tronco van surgiendo
las ramas. No se trata de que las ramas sean unas iguales a otras, por el
contrario, las ramas pueden ser totalmente diversas y distintas pero tienen
algo en común y es que se derivan de un mismo tronco y este no es otra cosa que
la teoría general del proceso; de ahí que con esa visión se pretende que
cualquier disciplina procesal que imaginemos… están vinculadas con la teoría
general del proceso.”[3]
Por lo anterior,
si podemos afirmar que las disciplinas procesales son distintas entre sí, pero
comunes en cuento atienden a una teoría general, también podemos afirmar que el
Derecho Procesal Constitucional es distinto de las demás ramas procesales, ya
que su objeto de estudio, así como su contenido se encuentra debidamente
determinado.
Aunado a lo
anterior, esta disciplina encuentra su justificación en la existencia de tres
principales aspectos, (i)
legislación especializada, (ii)
magistratura constitucional y (iii)
doctrina especializada.
Una vez salvado
este desideratum, resultaría
demasiado pretencioso de nuestra parte, pretender explicar en este breve
trabajo, todos los alcances que puede llegar a tener el Derecho Procesal
Constitucional en la protección de los derechos humanos, toda vez que son diversos
los procedimientos jurídicos a través de los cuales, esta disciplina puede
llegar a proteger derechos fundamentales, o bien a la constitución misma.
Por lo anterior,
nos abocaremos a analizar, desde el punto de vista teórico, pero sobre todo práctico,
una de las figuras jurídicas que se enmarcan dentro del Derecho Procesal
Constitucional Transnacional, cuyo objeto de estudio se deriva de los ”conflictos
entre la aplicación de las disposiciones internas y las que pertenecen al
ámbito internacional y comunitario, especialmente las relativas a derechos
humanos, creándose tribunales supranacionales que se encargan de resolverlos”[4], comprendiendo así
“el análisis de
la protección de ciertos instrumentos internacionales que previamente han sido
reconocidos y aceptados por los estados, y el reconocimiento por parte de éstos
de auténticas jurisdicciones para la protección de los derechos humanos,
previstos en los tratados y convenciones internacionales. En esta dirección se
dirigen las Cortes Europea, Interamericana y Africana de Derechos Humanos”[5].
Así pues, un ejemplo de la protección de los derechos
humanos dentro del Derecho Procesal Constitucional, cuya materialización se
da dentro del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, es
el relativo a las medidas provisionales, a través de las cuales la Corte
Interamericana de Derechos Humanos insta al los Estados Partes de la Convención
Americana sobre los Derechos Humanos, para que en casos de extrema gravedad y
urgencia adopten las medidas necesarias para proteger la vida e integridad
física de personas que, por su actividad como defensores de derechos humanos[6],
pudieran estar en peligro frente a la actuación de órganos del poder público, o
bien, ante la actuación de determinados servidores públicos.
En este
propósito, como objetivo de esta investigación resulta altamente interesante el
definir cuál es la naturaleza jurídica de las medidas provisionales, cuál es el
papel que en relación con las mismas desarrolla el Sistema Interamericano de
Protección de los Derechos Humanos, así como cuál debe ser la forma de proceder
de los órganos del poder público que se encargan de instrumentar este tipo de
medidas, todo ello encaminado a establecer políticas de Estado que tengan como
finalidad el proteger y promover la actividad de defensores de derechos
humanos, y no solamente dar cumplimiento a las resoluciones de organismos
internacionales.
Aunado a lo
anterior, será importante precisar, el alcance de tal institución de derecho
internacional, a efecto de verificar si en los casos concretos, cumple con su
finalidad, ya que no es desconocido para nadie, que si esta institución se
utiliza de forma desmedida y sin tomar en cuenta las verdaderas circunstancias de
los casos concretos, se puede presenciar un escenario en el que dichas
prevenciones pierdan legitimidad. De ahí la importancia de los conceptos de
extrema gravedad y urgencia, circunstancias que, en principio, son las que dan
origen a que las medidas provisionales sean decretadas por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
Así pues, algunas
de las preguntas que debemos formular, a fin de introducirnos correctamente al
presente análisis, serían: ¿qué papel juega el Sistema Interamericano de
Protección de los Derechos Humanos y sus organismos en torno a la medidas
provisionales?, ¿qué naturaleza jurídica y cuáles son los elementos, criterios
y circunstancias bajo las cuales deben ser decretadas?, y por último, ¿cuál
debe ser el papel de los Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, una vez que han sido instados por la Corte Interamericana para
instrumentar este tipo de prevenciones?
En este
propósito, una vez planteado el tema, el objetivo y la hipótesis de este
trabajo, estamos aptos para adentrarnos al mismo.
II.
EL
SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS MEDIDAS
PROVISIONALES.
a)
El Sistema Interamericano de protección de los Derechos
Humanos.
No debemos adentrarnos al estudio de este apartado, sin
que antes hagamos referencia a una de las consecuencias de la segunda guerra
mundial, momento de la historia que sin duda marcó un parte aguas en tratándose
del reconocimiento y defensa de los derechos humanos a nivel internacional. Una
vez que fueron analizadas y comprendidas, en toda su magnitud, las brutalidades
que se cometieron en perjuicio directo del ser humano, era lógico pensar que se
comenzaría un proceso de internacionalización de los derechos humanos, creando
de esta forma organismos jurisdiccionales supranacionales que tuvieran como fin
proteger estos derechos ante cualquier régimen opresor que llegare a
constituirse en el futuro.
De hecho, el Lic. Vicente Fox Quesada, Presidente de
México, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 71
constitucional, elaboró y sometió a consideración de la Cámara de Senadores,
una iniciativa de reforma constitucional en materia de derechos humanos, dentro
de la cual, en su parte expositiva, expresa que:
“La protección de los derechos
humanos tiene antecedentes remotos y es un tema de actualidad en todos los procesos
de cambio social y político de la historia contemporánea.
“Empero, la nota de universalidad
de los derechos humanos es clara a partir de la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, aprobada por el
gobierno francés en 1789, misma que forma parte de su Constitución vigente. En
la citada Declaración se proclama de manera categórica que los derechos básicos
e imprescriptibles del hombre son la libertad, la propiedad, la seguridad y la
resistencia a la opresión.
“Sin embargo, fue hasta mediados
del siglo XX, después de los horrores cometidos por los regímenes totalitarios
en contra de personas y pueblos, que la humanidad tomó conciencia del grado de
barbarie que sufrió gran parte de la población mundial durante las dos grandes
guerras. Ante tal indignación, se inició un proceso unánime de
internacionalización de los derechos humanos.
“La vigencia de estos derechos
dejó de ser un asunto doméstico de los Estados; el mundo entero se erigió en
observador permanente para la dignidad humana, con el fin de evitar que se
vulneraran tales derechos. Bajo esta observación permanente, se plasmó en la
conciencia internacional que la primera limitación al poder de los gobernantes
debería ser siempre el reconocimiento a los derechos fundamentales de sus
gobernados.”
En este sentido, América Latina no fue la excepción, ya
que así fue como se originó lo que hoy conocemos como Sistema Interamericano de
Derechos Humanos, derivado de la entrada en vigor de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos o “Pacto de San José” (suscrito en 1969), sistema el
cual está conformado por dos organismos de diversa naturaleza jurídica y
diversas funciones: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
Es importante resaltar que, con el objeto de cumplir con
el fin de este análisis, haremos mayor hincapié en la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, toda vez que es este el órgano internacional que tiene como
una de sus atribuciones, el dictar medidas provisionales en los casos y por las
causas que más adelante analizaremos.
En este propósito, La Corte Interamericana tiene como
principales finalidades la de interpretar y aplicar la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, de la cual nuestro país se convirtió en Estado Parte en
1981, aceptando la jurisdicción contenciosa de la Corte el 16 de diciembre de
1998.
Ahora bien, cabe manifestar lo expresado por el Dr. Ferrer Mac-Gregor, en el sentido de
que “el estatuto de la Corte otorga esencialmente dos funciones: a) una consultiva,
que consiste en la emisión de opiniones que le formulen los estados miembros u
órganos de la Organización de los Estados Americanos respecto a la
interpretación de la Convención o de otros tratados en lo relativo a la
protección de los derechos humanos en los estados americanos… b) de índole contenciosa,
con motivo de su actividad jurisdiccional, donde emite una sentencia
vinculante.”[7]
Como nota la margen, resulta importante hacer la
aclaración que, en relación con la primera de las funciones antes señaladas, el
Estado mexicano ha ejercido, en dos ocasiones, el derecho que le confiere el
artículo 64.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relativo a
presentar solicitudes de opinión consultiva. Los temas de las opiniones fueron
los siguientes:
·
Opinión Consultiva OC-16/99 del 1
de octubre de 1999, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos. Tema: “El derecho a la información sobre la asistencia
consular en el marco de las garantías del debido proceso legal.” (Fecha de la solicitud: 9
de diciembre de 1997)[8]
·
Opinión Consultiva Oc-18/03 del
17 de septiembre de 2003, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos. Tema: “Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados.” (Fecha de la solicitud: 10
de mayo de 2002)[9]
Asimismo, por lo que respecta a la segunda de las
funciones comentadas por el Dr. Ferrer
Mac-Gregor, el Estado mexicano
sólo ha sido demandado por una única ocasión ante la Corte Interamericana, en
el caso “Alfonso Martín del Campo Dodd”,
mismo que fue resuelto por dicho tribunal el 3 de septiembre de 2004,
estableciendo que no entraría al conocimiento del fondo del asunto toda vez que
los hechos materia de la litis habían, ocurrido con anterioridad a la fecha en
que México aceptó la jurisdicción contenciosa de la Corte (16 – XII – 98). Los
términos de la decisión fueron los siguientes:
“85. En razón de lo anterior, la Corte estima que debe aplicarse el
principio de la irretroactividad de las normas internacionales consagrado en la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y en el derecho
internacional general, y de acuerdo con los términos en que México reconoció la
competencia contenciosa de la Corte, acoge la excepción preliminar “ratione temporis” interpuesta por el
Estado para que la Corte no conozca supuestas violaciones a la Convención
Americana ni a la Convención Interamericana contra la Tortura ocurridas antes
del 16 de diciembre de 1998 (supra párr.
57) y declara, en consecuencia, que no le compete a la Corte analizar la
segunda excepción preliminar.
“86. Por tanto,
“LA CORTE,
“DECIDE:
“Por unanimidad,
“1. Acoger la primera excepción preliminar ratione temporis interpuesta por el Estado, en los términos de
los párrafos 78 a 85 de la presente Sentencia.
“2. Archivar el expediente.
“3. Notificar la presente Sentencia al Estado, a la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos y a los representantes de la presunta víctima y sus
familiares.”[10]
Para concluir este apartado correctamente, es necesario continuar
haciendo referencia a lo expresado por el Dr.
Ferrer Mac-Gregor en relación a algunos aspectos generales que describen
el proceso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y de los cuales,
por obvias razones, haremos especial énfasis en las medidas provisionales:
“Legitimación activa. Las quejas o
denuncias ante la Comisión Interamericana pueden presentarse por cualquier
persona, mientras que la legitimación activa en la Corte se reduce, en
principio, a la Comisión Interamericana (generalmente) o puede también
iniciarse el proceso por un Estado parte.
“Principio de subsidiariedad. La instancia transnacional no sustituye a la
nacional, más bien la complementa. Por lo tanto, se requiere necesariamente
agotar los recursos, procesos y procedimientos existentes a nivel interno.
“Principio pro homine. Cualquier
interpretación que realice la Corte, debe partir de aquella que sea más
favorable al ser humano.
“Medidas provisionales. La jurisprudencia de la Corte ha entendido por
medidas provisionales las que tienen como objeto salvaguardar los derechos
humanos consagrados en la Convención Americana, en casos de extrema gravedad y
urgencia y para evitar daños irreparables de la persona.
“Debe precisarse la distinción entre las medidas cautelares, medidas
urgentes y medidas provisionales. Las primeras son adoptadas por la Comisión
Interamericana; las segundas se adoptan por el Presidente de la Corte; mientras
que las provisionales se dictan por el pleno de la Corte. Estas medidas han
resultado muy importantes, sobre todo para la protección de los derechos a la
vida y a la integridad personal. En algunos casos las personas protegidas son
testigos en el caso y en otros se trata de la propia presunta víctima, de sus
familiares, de comunidades, etc.
“Debe destacarse que la Corte ha evolucionado en su jurisprudencia al
tutelar a miembros de comunidades en peligro, aun cuando no sea posible
individualizar nominalmente a los beneficiarios de forma inmediata, con la
condición de que existan datos que permitan en el futuro su precisión (caso de
la Comunidad de Paz de San José de Apartadó, Colombia.)
“Sistema probatorio. La
Corte ha señalado que los procedimientos que se siguen ante ella no están
sujetos a las mismas formalidades que los procedimientos internos y por ello
aplica criterios flexibles en la recepción de la prueba, y la incorporación de
determinados elementos al acervo probatorio debe ser efectuada presentando
particular atención a las circunstancias del caso concreto y teniendo presentes
los límites dados por el respecto a la seguridad jurídica y el equilibrio
procesal de las partes.
“Tipos de reparaciones. Similares
a las que existen en el derecho interno, existen reparaciones de tipo
patrimonial, por daño material y moral.
“Cumplimiento de los fallos. Las
resoluciones que dicta la Corte son vinculantes al tratarse de una auténtica
jurisdicción, a diferencia de las recomendaciones que emite la Comisión.
“Jurisprudencia. En términos del artículo
38.1. d) del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, la jurisprudencia
de la Corte Interamericana es fuente de derecho internacional.”[11]
b)
La Corte Interamericana de Derechos Humanos y las Medidas
Provisionales.
Es importante
precisar que esta materia, por ser relativamente de reciente aplicación,
existen aún muchas lagunas, toda vez que las medidas provisionales de la Corte
Interamericana son una institución de derecho internacional que ha ido
adquiriendo sustancia al paso en que se han ido decretando e instrumentando.
Prueba de ello,
es lo señalado en el informe de la presidencia de la Comisión de Asuntos
Jurídicos y Políticos de la OEA, presentado el 9 de mayo de 2003, y relacionado
con las observaciones y recomendaciones sobre el informe anual de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, en el cual los Estados miembros realizaron
un sinnúmero de observaciones y recomendaciones, entre la que se destaca, la
siguiente:
“Atendiendo el mandato de la resolución AG/RES. 1850 (XXXII-O/02), la
Corte Interamericana de Derechos Humanos presentó su informe anual ante la
Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos el día 24 de abril de 2003 (CP/doc. 3716/03). La
Presentación estuvo a cargo de su Presidente, el doctor Antonio Augusto Cançado
Trindade (CP/CAJP-2059/03).
“Al concluir la mencionada presentación, los Estados Miembros tuvieron
la oportunidad de exponer sus observaciones y recomendaciones en presencia del
Presidente de la Corte, tanto el día 24 de abril como una semana después, el
día 1 de mayo de 2003.
“Observaciones y Recomendaciones de los Estados
Miembros
“Algunas delegaciones
manifestaron su interés en conocer cuales son los criterios que se aplican para
el dictamen de medidas provisionales...”[12]
Por lo anterior, consideramos de toral
importancia, adentrarnos al estudio jurídico del concepto “medidas provisionales”, a fin de establecer su naturaleza, alcance
y los principios y criterios en base a los cuales deben decretarse e instrumentarse,
con el objeto de determinar su permanencia y finalidad.
No obstante, antes de adentrarnos en
este análisis, resulta necesario clarificar brevemente cuales son las medidas
de protección que pueden ser emitidas por los órganos del Sistema
Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, a fin de ubicar
correctamente a las que conocemos como medidas provisionales.
Para lo anterior, propongo que como
término in genere, se haga referencia
a este tipo de prevenciones como “medidas
de protección”, dentro de las que ubicaremos a las siguientes especies:
1. Medidas Cautelares: en casos de gravedad y urgencia y
toda vez que resulte necesario de acuerdo a la información disponible, la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos podrá, a iniciativa propia o a
petición de parte, solicitar al Estado de que se trate la adopción de medidas
cautelares para evitar daños irreparables a las personas.[13]
Son dictadas por el pleno de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, o por su Presidente si es que no
fuera posible consultar a todos los miembros de la Comisión dentro de un plazo
razonable.
2. Medidas Provisionales: en cualquier estado del procedimiento,
siempre que se trate de casos de extrema gravedad y urgencia y cuando sea
necesario para evitar daños irreparables a las personas, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, de oficio o a instancia de parte, podrá
ordenar las medidas provisionales que considere pertinentes, en los términos
del artículo 63.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.[14]
Si se tratare de asuntos aún no
sometidos al conocimiento de la Corte, esta podrá actuar a solicitud de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos.[15]
3. Medidas Urgentes: si la Corte Interamericana de
Derechos Humanos no estuviere reunida, el Presidente, en consulta con la
Comisión Permanente y, de ser posible, con los demás jueces requerirá del
gobierno de que se trate que instrumente providencias urgentes necesarias a fin
de asegurar la eficacia de las medidas provisionales que después pueda tomar el
pleno de la Corte en su próximo periodo de sesiones.
En este sentido, las medidas
provisionales son dictadas por la Corte Interamericana, de oficio o a instancia
de parte, o bien a petición de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
en aquellos casos que:
- La
propia Corte esté conociendo de un asunto en el que un Estado miembro de
la Organización de Estados Americanos haya sido denunciado por un
particular debido a una supuesta violación de los derechos humanos que
consagra la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, y que por las
circunstancias de extrema gravedad y urgencia sea necesario solicitar a
dicho Estado la adopción de medidas provisionales que tengan como objeto
evitar un daño irreparable al particular e cuestión.
- En
los casos que aún no son del conocimiento de la Corte, pero que si estén
siendo conocidos por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ésta
podrá solicitar a aquella, la emisión de las medidas provisionales,
decisión que quedará en manos de la propia Corte.
- La
diferencia entre las medidas provisionales y urgentes, deviene de su
emisor, en el entendido que las primeras son emitidas por el pleno de la
Corte Interamericana, y las segundas por su Presidente.
Lo anterior, claramente queda
reflejado en lo que establece el artículo 63.2 de la Convención Americana sobre
los Derechos Humanos.
Una vez que la Corte decide solicitar
a un Estado la adopción de medidas provisionales, a través de una comunicación
diplomática, misma que por lo general se encuentra fundada y motivada,
señalando la forma en que dicho Estado debe proceder a su instrumentación, el
Estado en cuestión, deberá proceder a instrumentar estas prevenciones en
beneficio de la, o las personas que la Corte haya determinado como
“beneficiarios” de dichas medidas.
b.1)
Naturaleza Jurídica
Por
lo que respecta a la naturaleza
jurídica de las medidas provisionales,
en el derecho interno del Estado mexicano, existe una figura análoga dentro del
derecho civil, la cual hace referencia a la posibilidad de que las partes que
se encuentran en litigio, puedan solicitar al juez la adopción de medidas precautorias en caso de
que tengan la sospecha que la parte contraria pueda sustraer las cosas y
documentos que garanticen el resultado del juicio, o bien, que se sustraigan
las cosas o documentos sobre las que verse el litigio.[16]
De igual forma, podría asemejarse esta
institución del derecho internacional, con la suspensión provisional o definitiva
que prevé en el ordenamiento jurídico mexicano la Ley de Amparo, ya que de una
forma similar a las medidas provisionales, la suspensión en el juicio de amparo
tiene como finalidad el evitar daños irreparables que se puedan causar a los
particulares por la actuación estatal.
Así, el artículo 123 de la Ley de
Amparo, establece que:
Artículo 123.
Procede la suspensión de oficio:
I.
Cuando se trate de actos que importen
peligro de privación de la vida, deportación o destierro o alguno de los
prohibidos por el artículo 22 e la Constitución Federal;
II.
Cuando se trate de algún otro acto,
que, si llegare a consumarse, haría físicamente imposible restituir al quejoso
en el goce de la garantía individual reclamada.
…
Por último dice este artículo de la
Ley de Amparo que los efectos de la suspensión consistirán, para los actos
referenciados en la fracción primera, en ordenar que cesen dichos actos, y en
tratándose de la fracción segunda, el juez ordenará que las cosas se mantengan
en el estado que guarden, tomando para ello, las medidas pertinentes para
evitar la consumación de los actos reclamados.
Sin duda alguna, tanto las medidas
precautorias del derecho civil, como la suspensión dentro del juicio de amparo,
sólo sirven como referencia para dilucidar la naturaleza jurídica de las
medidas provisionales, naturaleza la cual no es otra más que la de asegurar o prevenir posibles actos que
puedan apartar a un sujeto del goce de determinados derechos.
En este sentido, debemos afirmar que
asegurar o prevenir actos que puedan apartar a un sujeto del goce de sus
derechos humanos, puede y debe realizarse de diversas maneras, ya que como
veremos más adelante, la determinación de las medida provisionales no puede ser
unilateral, ya que deberán cumplir con diversos elementos, aunado a que se debe
iniciar un proceso de diálogo constructivo entre autoridades y peticionarios[17].
b.2)
Criterio del Sistema Interamericano en relación con las medidas provisionales.
Sin duda alguna, será importante
determinar el criterio que ha mantenido la Corte Interamericana en relación con
las medidas provisionales, con el objeto de llegar a la conclusión de que la
naturaleza jurídica de dichas medidas, dan la pauta para establecer un criterio
más claro y objetivo.
En este sentido, la Honorable Corte ha
resuelto que:
“… en el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos las medidas provisionales tienen un
carácter no sólo cautelar en el sentido de que preservan una situación
jurídica, sino fundamentalmente tutelar por cuanto protegen derechos
humanos. Siempre y cuando se reúnan los requisitos básicos de la extrema
gravedad y urgencia y de la prevención de daños irreparables a las
personas, las medidas provisionales se transforman en una verdadera garantía
jurisdiccional de carácter preventivo.”[18]
De lo anterior se desprende que al ser
una verdadera garantía jurisdiccional de carácter preventivo, deben estar
sujetas, como ya lo hemos dicho, a la circunstancia de encontrarse en extrema
gravedad y urgencia, circunstancia la cual, es la única que puede motivar su
adopción.
Lo anterior se enriquece con la
opinión del Dr. Héctor Fix - Zamudio,
quien fuera el Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en
junio de 1996, estableciendo lo siguiente:
”Las de urgencia que
están a cargo del Presidente de la Corte y que tienen por objeto la eficacia de
las providencias dictadas por la Corte en pleno, y las propiamente
provisionales que corresponden a esta última y que permanecen en tanto se mantengan las circunstancias que motivaron
su establecimiento.” [19]
Por otro lado, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en el caso Blake estableció que:
“Estas
medidas provisionales se mantendrán mientras se demuestre que las
circunstancias de extrema gravedad y urgencia que las justifican
persistan.”[20]
Aunado a lo anterior, del informe
de la presidencia de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos de la OEA,
presentado el 9 de mayo de 2003, y relacionado con las observaciones y
recomendaciones sobre el informe anual de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, se desprende que el Presidente de la Corte Interamericana manifestó
como uno de sus comentarios finales que:
“…los criterios que dicho órgano utiliza para dictar medidas
provisionales en los casos que atiende: son ellas la extrema urgencia y el daño
irreparable.”
En este sentido es claro que se debe
atender a las circunstancias del beneficiario de las medidas para poder
esclarecer, tanto la permanencia de las medidas, como la forma en como se
instrumentan.
b.3)
Concepto de extrema urgencia y gravedad
En este orden de ideas, resulta
importante definir con claridad los conceptos de “extrema gravedad” y “urgencia”,
toda vez que como ya hemos manifestado, el único criterio que existe, tanto
para decretar como para definir la duración de las medidas provisionales dentro
del Sistema Interamericano de Derechos Humanos es el de que existan estas
circunstancias.[21]
En este sentido se establece que la
palabra “extrema”, debe ser aplicada
a lo más intenso, elevado o activo de cualquier cosa; excesivo, exagerado;
punto último al que puede llegar una cosa. [22]
Asimismo, de la palabra “gravedad”, refiere que es algo que
reviste grandeza, enormidad o importancia[23],
por lo que el concepto de extrema gravedad debe ser entendido
como una circunstancia de excesiva o
exagerada importancia.
Aunado a lo anterior, haciendo
referencia a la palabra urgencia, el texto consultado
refiere que es una necesidad o falta
apremiante de algo[24].
En este sentido, las medidas
provisionales otorgadas por la Honorable Corte, deben ser motivadas por la
circunstancia de encontrarse en la
necesidad y falta exagerada o excesiva de algo.
Por lo anterior, habrá que valorar en
cada caso, el momento en que se hayan dictado las medidas, a efecto de que se
analice si las circunstancias que se tenían en ese primer momento, son o no
similares a las que se tienen en el momento en que se realiza la evaluación. Lo
anterior, con el objetivo de definir si aún existe materia sobre la cual dictar
las medidas provisionales.
b.4)
Temporalidad y cumplimiento
Es imprescindible precisar que las
medidas provisionales, tal y como su nombre lo indica, deben estar sujetas a
una determinada temporalidad, ya que, si
bien es cierto que el propósito fundamental de las medidas urgentes[25] o
provisionales[26] es el
de evitar daños irreparables a las personas, no menos cierto es que una de las
características de éstas es la temporalidad.
Ahora bien, lo que es importante determinar,
es un criterio objetivo que le permita, tanto a la Corte, como a los Estados
parte, considerar que unas medidas han cumplido su objetivo y por lo tanto no
tengan razón de seguirse prestando. Lo anterior, sin renunciar al análisis ad casum que deberá realizarse
continuamente.
En este sentido, considero que deben
tomarse en cuenta dos elementos importantes para definir un criterio de las
características antes mencionadas.
1. En primer término, debe analizarse la forma en cómo se ha dado
cumplimiento a las medidas provisionales, a fin de determinar si el Estado
ha cumplido con el objetivo de las mismas.
2. En segundo término, debe analizarse si persisten datos concretos,
objetivos y materiales, que demuestren que las circunstancias de extrema
gravedad (excesiva importancia) y urgencia (falta apremiante) aún persisten.
En este sentido, si en un caso se comprueba
el cumplimiento cabal de las medidas, la falta de elementos claros, objetivos y
materiales que demuestren una extrema gravedad y urgencia, y la temporalidad de
las medidas provisionales, sería correcto afirmar que no existirían
justificaciones que motivaran la continuidad de una prevención de este tipo.
b.5) Necesidad de diálogo entre las autoridades del
Estado Parte y los peticionarios para concertar el contenido de las medidas.
En este apartado, es importante hacer referencia a la jurisprudencia
de la Corte Interamericana, ya que no existe norma alguna, ni de carácter
internacional, ni mucho menos de carácter nacional, que establezca la
obligación de que los Estado Partes tengan que concertar el contenido de las
medidas provisionales con los peticionarios, lo cual le imprime una
característica que muchas veces, dificulta el proceso de diálogo, lo que deriva
en que se pierda el objetivo primordial de las medidas: evitar daños
irreparables a las personas. Es decir, con este aspecto, las medidas
provisionales pueden llegar a convertirse en elementos que se utilicen dentro del
ámbito político, desnaturalizando así, su principal función.
Si se ha afirmado que esta obligación deriva de la jurisprudencia,
es también, por razones de derecho internacional, ya que como es de todos
sabido, las prácticas reiteradas dentro del derecho internacional, normalmente
llegan a constituirse en obligaciones para las partes, lo cual se actualiza en
este supuesto.
A modo de ejemplo, servirá de mucho analizar la siguiente
resolución del Presidente de la Corte Interamericana, en virtud de la cual, se
insta al Gobierno de México a instrumentar medidas urgentes a favor del Centro
de Derechos Humanos “Miguel Agustín Pro
Juárez, A.C.”, haciendo explícita la obligación de las autoridades
mexicanas de concertar su contenido con los peticionarios.
La
Resolución del Presidente de la Corte de 25 de octubre de 2001, en consulta con
los demás Jueces de la Corte, mediante la cual resolvió:
1.
Requerir al Estado que adopte,
sin dilación, cuantas medidas sean necesarias para proteger la vida e
integridad de los integrantes del Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro
Juárez y de los abogados Pilar Noriega García, Bárbara Zamora López y Leonel
Rivero Rodríguez.
2.
Requerir al Estado que dé participación a los
peticionarios en la planificación e implementación de las medidas y que, en
general, los mantenga informados sobre el avance de las medidas dictadas por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
3.
Requerir al Estado que
investigue los hechos denunciados que dieron origen a las presentes medidas con
la finalidad de descubrir a los responsables y sancionarlos.
4.
Requerir al Estado que, dentro
de 10 días a partir de la notificación de la presente Resolución, informe a la
Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre las medidas que haya adoptado en
cumplimiento de la misma.
5. Requerir a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que, dentro
de 10 días a partir de la notificación del informe del Estado, presente a la
Corte Interamericana de Derechos Humanos las observaciones que estime
pertinentes.
6. Requerir al Estado que continúe informando a la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, cada dos meses, sobre las medidas provisionales adoptadas,
y requerir a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que presente sus
observaciones a dichos informes dentro de un plazo de seis semanas a partir de
su recepción.
7. Convocar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y a México a
una audiencia pública en la sede de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
el 26 de noviembre de 2001, a las 15:00 horas, con el propósito de escuchar sus
puntos de vista sobre los hechos y circunstancias que motivaron la adopción de
las presentes medidas urgentes, sin perjuicio de lo que las partes señalarán en
el informe y en el escrito de observaciones solicitados en esta Resolución.[27]
De lo anterior, se desprende la necesidad de que el
Estado parte debe acordar el contenido de dichas medidas con los peticionarios,
lo cual se ha hecho extensivo, aún a los casos en los que no se establezca esta
obligación dentro de la resolución correspondiente.
III.
MÉXICO Y
LAS MEDIDAS PROVISIONALES.
No olvidemos que
la finalidad de las medidas provisionales es la de evitar daños irreparables a las
personas. No obstante, en el caso de México, las resoluciones de la Corte
Interamericana generalmente se han adoptado con ese fin, pero con la
particularidad de que instan al gobierno mexicano a instrumentar cuantas
medidas sean necesarias para salvaguardar la vida e integridad física de las
personas, las cuales normalmente son defensores o defensoras de derechos
humanos que por algún motivo se han sentido amenazados, en mayor o menor medida,
por alguno de los órganos del Estado, o bien por algún particular que actúa en
contubernio y bajo la protección de las autoridades.
Sólo basta con
analizar brevemente las resoluciones de los casos en que la Corte ha solicitado
a México la adopción de medidas provisionales.
Los casos son los
siguientes:
LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS en uso de las atribuciones que le confieren el artículo 63.2 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 25 de su Reglamento,
RESUELVE:
1. Requerir al Estado que adopte,
sin dilación, cuantas medidas sean necesarias para proteger la vida e
integridad de los señores Digna Ochoa y Plácido, Edgar Cortéz Morales,
Mario Patrón Sánchez y Jorge Fernández Mendiburu, miembros del Centro de
Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez.
2…
LA
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS en uso de las atribuciones que le confieren el artículo 63.2 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 25 de su Reglamento,
RESUELVE:
1. Ratificar la Resolución del
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 25 de octubre de
2001 en todos sus términos.
2. Requerir al Estado que mantenga cuantas medidas sean
necesarias para proteger la vida e integridad de los integrantes del Centro
de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez y de los abogados Pilar Noriega
García, Bárbara Zamora López y Leonel Rivero Rodríguez.
3. Requerir al Estado que amplíe, sin dilación, las medidas que
sean necesarias para proteger la vida e integridad personal de Eusebio
Ochoa López e Irene Alicia Plácido Evangelista, padres de Digna Ochoa y Plácido
y de los hermanos Carmen, Jesús, Luz María, Eusebio, Guadalupe, Ismael, Elia,
Estela, Roberto, Juan Carlos, Ignacio y Agustín, todos Ochoa y Plácido.
4…
LA
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, en uso de las atribuciones que le confieren el artículo 63.2 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 25 de su Reglamento,
RESUELVE:
1. Ratificar en todos sus
términos las Resoluciones del Presidente de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos de 20 de diciembre de 2001 y 14 de febrero de 2002 y, por consiguiente,
requerir al Estado que mantenga cuantas
medidas sean necesarias para proteger la vida e integridad personal del
General José Francisco Gallardo Rodríguez, sin perjuicio de cualesquiera otras
medidas que sean pertinentes de establecer, en los términos de lo previsto en
el considerando número 6 de la presente Resolución.
2…
LA
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, en uso de las atribuciones que le confieren los artículos 63.2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y 25 de su Reglamento,
RESUELVE:
1. Requerir al Estado que mantenga las medidas necesarias para
proteger la vida y la integridad personal de Pilar Noriega García, Bárbara
Zamora López, Leonel Rivero Rodríguez, Eusebio Ochoa López e Irene Alicia
Plácido Evangelista, y de Carmen, Jesús, Luz María, Eusebio, Guadalupe, Ismael,
Elia, Estela, Roberto, Juan Carlos, Ignacio y Agustín, todos Ochoa y Plácido.
2. Requerir al Estado que amplíe, sin dilación, las medidas provisionales
ordenadas para proteger la vida y la integridad personal de los familiares
del señor Leonel Rivero Rodríguez.
3…
No obstante, cada
día se ha ido ampliando el abanico de supuestos en los cuales, los órganos del
Sistema Interamericano decretan medidas cautelares, urgentes o provisionales. [32]
Por lo anterior, y tomando en consideración que todo Estado democrático debe
establecer políticas públicas encaminadas a proteger los derechos humanos, es
necesario manifestar que la política en materia de apoyo a defensores de
derechos humanos es de vital importancia para lograr el objetivo general mencionado.
a)
Política
en materia de Derechos Humanos y protección a defensores.
a.1)
Política en materia de Derechos Humanos.
Es importante mencionar que el Gobierno
de México ha manifestado en múltiples ocasiones su compromiso irrestricto con
la promoción y defensa de los derechos humanos, lo cual fue claramente
establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, documento el cual
contiene, entre otros, los siguientes principios rectores:
- La dignidad de la persona exige que el Estado respete
estrictamente los derechos humanos.
- El ser humano es la razón de ser del Estado. La administración
pública federal tendrá presente al ciudadano como origen y destino de sus
acciones; éstas respetarán siempre los derechos humanos.
- Toda sociedad democrática se basa
en el respeto a la dignidad de las personas y en el reconocimiento de sus
derechos fundamentales. Será compromiso del Ejecutivo Federal respetar y
hacer respetar, de manera invariable, los derechos esenciales de cada
hombre y cada mujer.
De lo anterior claramente se desprende
que el Gobierno federal mantiene como prioridad, la creación de una política de
protección y defensa de los derechos humanos, colocando a esta materia en
primer lugar de importancia respecto de las actuaciones de las autoridades.
a.
2) Compromisos Internacionales.
El compromiso del Gobierno de México
con la promoción y defensa de los derechos humanos, tiene múltiples expresiones.
Una de estas expresiones, debe ser, sin duda, la voluntad del Gobierno mexicano
en dar cumplimiento a todos y cada uno de los tratados internacionales de los
que es parte, lo cual obedece entre otras cosas a lo establecido en el artículo
133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual sitúa
a dichos compromisos internacionales, como Ley Suprema de toda la Unión.
Una muestra de ello, y que da
fundamento legal al tema que hoy se analiza, es que con fecha 03 de abril de
1982 depositó, en la Secretaría General de la Organización de los Estados
Americanos, el instrumento de ratificación a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de
1969, en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos.
Aunado a lo anterior, el Estado
mexicano con fecha 16 de diciembre de 1998, depositó oficialmente la
declaración de reconocimiento de la competencia jurisdiccional de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, por lo que, desde aquel momento, tiene el
compromiso de cumplir con todas aquellas resoluciones que emita esa Honorable
Corte.
a.3)
Protección a defensores de Derechos Humanos.
Por lo que respecta a la política del
Gobierno de México con relación a las personas que se dedican a la promoción y
defensa de los derechos humanos, el
trabajo debe encaminarse a favorecer y facilitar su labor, por lo que se debe
avocar a establecer las líneas de comunicación adecuada para la atención de sus
legítimas demandas.
Asimismo, y debido a que la labor que
realizan es fundamental para el desarrollo democrático de México, es necesario
que se establezca una política de protección especial para los defensores de derechos
humanos, en atención a las recomendaciones de los organismos internacionales.
En este sentido, las medidas cautelares, deben dirigirse a proteger la
integridad física y psicológica de diversas personas y entidades dedicadas a la
promoción y defensa de los derechos humanos en nuestro país.
Para darnos
cuenta de las diversas modalidades y contenidos que se le pueden dar a unas
medidas provisionales de la Corte Interamericana, se pueden destacar: la
instalación de circuitos cerrados de televisión, servicios de rondines
policíacos instrumentados por autoridades locales de seguridad pública,
servicios de escolta a cargo de autoridades federales y locales, automóviles
proporcionados para transportación, aparatos de telefonía celular, números
telefónicos de emergencia las 24 horas del día con reacción inmediata, entre
otras acciones.
Es precisamente
en este punto, donde la imaginación e inventiva de las autoridades se pone a
prueba, ya que la instrumentación de las medidas cautelares, provisionales o
urgentes deben cumplir, al mismo tiempo, con tres elementos:
1.
Cumplir en sus términos la resolución del organismo
internacional correspondiente.
2.
Proteger eficazmente la vida e integridad personal del
beneficiario de las medidas cautelares, urgentes o provisionales.
3.
Satisfacer el elemento subjetivo que implica la seguridad
para las personas, ya que lo que para un individuo puede satisfacer su
necesidad de seguridad, para otro puede ser insuficiente.
b)
La Política del Gobierno de México en relación con la
adopción e instrumentación de las medidas provisionales decretadas por la Corte
Interamericana.
Es importante hacer referencia al
compromiso del Gobierno de México durante la administración encabezada por el
Presidente Vicente Fox, en materia de promoción y defensa de los derechos
humanos, así como con el cumplimiento de las resoluciones de organismos
internacionales en la materia, el cual se concretó con la creación en julio de
2002, de la Unidad para la Promoción y Defensa de los Derechos Humanos y de la
Subsecretaría de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos dentro de la estructura
orgánica de la Secretaría de Gobernación, ya que dicha unidad administrativa,
tiene, entre otras, la facultad de dar cumplimiento a las resoluciones que
dicten los organismos internacionales de derechos humanos a los que el Estado
mexicano haya reconocido su competencia.[33]
En este contexto, ha sido esta oficina
la que se ha encargado de dar contenido práctico a este tema, ya que con
anterioridad, aún y cuando nuestro país era considerado uno de los promotores a
nivel internacional más importantes en materia de defensa y promoción de los
derechos humanos, no fue sino con el trabajo desarrollado por esta instancia de
gobierno, y con la instrucción precisa del Presidente de la República, que se
comenzaron a atender las diversas resoluciones emitidas, por la Comisión y la Corte
Interamericanas de Derechos Humanos.
No fue sino hasta ese momento, en que
las organizaciones de la sociedad civil encontraron un interlocutor facultado
explícitamente para dar respuesta a las demandas que, en materia de derechos
humanos, habían encabezado desde hace tiempo, y una de estas demandas, sin duda
alguna, consistió en instrumentar medidas provisionales o cautelares decretadas
por organismo internacionales.
En este sentido, y tomando en cuenta
la experiencia profesional que tuve el privilegio de adquirir, primero, como
Subdirector de Atención a Defensores de Derechos Humanos, y posteriormente como
Director de Defensa y Asesoría Jurídica dentro de la Unidad para la Promoción
de los Derechos Humanos, es que surge en mi el interés en profundizar en este
tema, del cual la experiencia en México es aún incipiente.
Por ello, y considerando, tanto el
análisis teórico, como el conocimiento empírico adquirido, es que considero
necesario precisar cuáles deben ser los principios rectores del Estado mexicano
con relación a la instrumentación de medidas cautelares o provisionales, a
efecto de que sean adoptados en cualquier caso.
Asimismo, cabe manifestar que estos
principios rectores deben ser objetivos, por lo que podrían en determinado
momento constituir orientaciones claras para cualquier Estado Parte de la
Convención Americana que se vea en la obligación de cumplir con una resolución
de este talante.
En este contexto, tomando como base
que cualquier gobierno democrático reconoce la importancia y colabora con el
trabajo de los defensores de los derechos humanos, es necesario que todas sus
dependencias, coadyuven en la protección de la vida e integridad física de los
gobernados, brindando todas las medidas que se requieran, en caso de que existan
situaciones de riesgo que así lo justifiquen.
En este sentido, y después de cuatro
años de haber permanecido dentro de la unidad administrativa encargada de
instrumentar las medidas de protección instadas por organismos internacionales
a los que se haya reconocido competencia, considero que los principios rectores
a los cuales me he referido y en el marco de los cuales deben ser adoptadas las
medidas cautelares, urgentes o provisionales, son los siguientes:
1.
Establecer
un sistema de colaboración y coordinación entre las dependencias
públicas, que favorezca las posibilidades para brindar, en forma conjunta,
protección a la vida e integridad física de los defensores de derechos humanos
y demás personas que por algún motivo se encuentren en situaciones de extrema
gravedad y urgencia que así lo ameriten.
2.
Las
medidas de protección que sean instrumentadas deben ir encaminadas, en su caso,
a favorecer, promover e incrementar la
labor de las personas dedicadas a la defensa de los derechos humanos.
3.
Las
dependencias públicas, darán prioridad a
las investigaciones que se inicien con motivo de los actos de hostigamiento
o amenazas que den origen a las medidas, en el entendido de que una
investigación seria y apegada a la verdad y al derecho, será la medida más
eficaz que se pueda instrumentar.
4.
La
finalidad de las medidas de protección será en un primer momento, la de proteger la vida e integridad física de los
beneficiarios, realizando un análisis conjunto con los peticionarios, con
el objeto de que las circunstancias de urgencia y extrema gravedad que las
motiven se vean modificadas a la brevedad posible, a efecto de que en un
segundo momento, se dé prioridad a la implementación de otro tipo de medidas de
protección.
5.
En
el entendido que el medio idóneo para la protección de los derechos humanos es
la correcta, justa y equitativa aplicación de la ley, las medidas de protección deberán estar apegadas al derecho, a los
principios constitucionales de distribución de competencia entre autoridades y
al principio de subsidiariedad relativo a impulsar la transferencia de
facultades, funciones, responsabilidades y recursos de la Federación a las
entidades federativas y municipios, enmarcando así los espacios de acción del
Estado.
IV.
CONCLUSIONES
Tomando en consideración el análisis
que se realizó en los apartados anteriores, se puede concluir lo siguiente:
1. El
Derecho Procesal Constitucional, es la rama del Derecho que tiene como objeto
estudiar, entre otros instrumentos procesales, aquellos que van dirigidos a la
protección de los derechos fundamentales, razón por la cual, debemos afirmar
desde ahora, que tiene una íntima relación con la protección de los derechos
humanos.
2. Si
podemos afirmar que las disciplinas procesales son distintas entre sí, pero
comunes en cuento atienden a una teoría general, también podemos afirmar que el
Derecho Procesal Constitucional es distinto de las demás ramas procesales, ya
que su objeto de estudio, así como su contenido se encuentra debidamente
determinado.
3. Se puede
afirmar que el Derecho Procesal Constitucional debe ser considerada una rama
del derecho, toda vez que posee las características necesarias para ello.
4. El
Derecho Procesal Constitucional se divide para los efectos de estudio en cuatro
sectores: (i) Derecho Procesal Constitucional de las Libertades, (ii) Derecho
Procesal Constitucional Orgánico, (iii) Derecho Procesal Constitucional
Transnacional y (iv) Derecho Procesal Constitucional Local.
5. América Latina no fue la excepción en
el proceso de internacionalización de los derechos humanos, ya que así fue como
se originó lo que hoy conocemos como Sistema Interamericano de Derechos
Humanos, derivado de la entrada en vigor de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos o “Pacto de San José” (suscrito en 1969).
6. El
Sistema Interamericano de protección de los Derechos Humanos esta conformado por dos organismos de
diversa naturaleza jurídica y diversas funciones: la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
7. La Corte Interamericana tiene como
principales finalidades la de interpretar y aplicar la Convención Americana
sobre Derechos Humanos.
8. Las medidas provisionales tienen como objeto salvaguardar los derechos
humanos consagrados en la Convención Americana, en casos de extrema gravedad y
urgencia y para evitar daños irreparables a las personas.
9. Los criterios a los que atiende la Corte Interamericana para dictar
medidas provisionales en los casos que atiende: son ellas la extrema
urgencia y el daño irreparable.
10. Asimismo, de la palabra “gravedad”, refiere que es algo que
reviste grandeza, enormidad o importancia, por lo que el concepto de extrema
gravedad debe ser entendido como una circunstancia de excesiva o exagerada importancia.
11. Aunado a lo anterior, la palabra urgencia,
refiere que es una necesidad o falta
apremiante de algo.
12. En este sentido, las medidas
provisionales otorgadas por la Corte Interamericana, deben ser motivadas por la
circunstancia de encontrarse en la
necesidad y falta exagerada o excesiva de algo.
13. Es imprescindible precisar que las
medidas provisionales, tal y como su nombre lo indica, deben estar sujetas a
una determinada temporalidad.
14.
La
obligación de que los Estado Partes tengan que concertar el contenido de las
medidas provisionales con los peticionarios, le imprime a este compromiso una
característica que muchas veces, dificulta el proceso de diálogo, lo que deriva
en que se pierda la intrínseca función de las medidas: proteger la vida e
integridad física. Es decir, con este aspecto, las medidas provisionales pueden
llegar a convertirse en elementos que se utilicen en la política,
desnaturalizando su principal función.
15. Es necesario precisar cuáles deben ser
los principios rectores que, con relación a la instrumentación de medidas de
protección, deben adoptar los Estado Parte, los cuales deben ser objetivos, por
lo que podrían en determinado momento constituir orientaciones claras para
cualquier Estado Parte de la Convención Americana que se vea en la obligación
de cumplir con una resolución de este talante.
16. La experiencia de México en esta
materia, resulta altamente incipiente, razón por la cual es fácil detectar
algunos pendientes que deberán ser abordados por las siguientes
administraciones y/o legislaturas, tales como: una legislación que determine
con claridad las competencias y facultades de las autoridades locales y
federales, acuerdos o bases de colaboración entre dependencias que permitan la
rápida y eficaz instrumentación de medidas de protección, reformas de carácter
fiscal que prevean partidas especializadas que permitan atender las necesidades
materiales que surgen con la instrumentación de medidas de protección, entre
otras.
* Profesor titular de las cátedras de Teoría Constitucional y Derecho Constitucional Mexicano en la
Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana.
[1] HITTERS Juan
Carlos. El Derecho Procesal
Constitucional. México. Derecho Procesal Constitucional. PORRÚA. 2003. Pág.
394
[2] FERRER MAC-GREGOR
Eduardo. Aportaciones de Héctor Fix –
Zamudio al Derechos Procesal Constitucional. México. Derecho Procesal
Constitucional. PORRÚA. 2003. Pág. 216
[3] GÓMEZ LARA Cipriano. La Teoría General del Proceso y el Derecho
Procesal Constitucional. México. Derecho Procesal Constitucional. PORRÚA. 2003.
Pág. 363
[4] FERRER MAC-GREGOR
Eduardo. Op Cit. Pág. 218
[5] FERRER MAC-GREGOR
Eduardo. Del amparo nacional al amparo internacional. Ponencia preparada para el XVII Congreso Mexicano de Derecho Procesal y
VI Curso Anual de Preparación y Capacitación para profesores de Derecho
Procesal (Ciudad de México, 18-21, julio, 2004)
[6] Cabe manifestar
que, si bien es cierto que las medidas provisionales no son decretadas
exclusivamente a personas que se dediquen a la defensoría de los derechos
humanos, también es cierto que en el Caso mexicano, la mayoría de dichas
prevenciones, han sido determinadas a favor de estas personas.
[7] FERRER MAC-GREGOR
Eduardo. Op Cit.
[11] FERRER MAC-GREGOR
Eduardo. Op Cit.
[12] Informe de
la Presidencia de la CAJP con relación a las observaciones y recomendaciones
sobre el informe anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos CP/CAJP-2073/03
[13] Artículo 25 del Reglamento de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
[14] Artículo 63
1…
2. En casos
de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños
irreparables a las personas, la Corte, en los asuntos que esté conociendo, podrá
tomar las medidas provisionales que considere pertinentes. Si se tratare
de asuntos que aún no estén sometidos a su conocimiento, podrá actuar a
solicitud de la Comisión.
[15] Artículo 25 del Reglamento de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
[16] Artículo 389 y demás relativos del
Código Federal de Procedimientos Civiles.
[17] Cabe mencionar que ante la Corte y la
Comisión Interamericanas, generalmente los particulares se hacen representar
por organismos no gubernamentales de defensa de derechos humanos, por lo que el
término “peticionarios” engloba, tanto al particular beneficiario de las
medidas, como a las organizaciones que lo representen ante los organismos.
[18] Caso “El Periódico de la Nación”. Resolución de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos de fecha 26 de agosto de 2002.
[19] Prólogo del Dr. Hector Fix Zamudio, http://www.corteidh.or.cr/serie_e/Prólogo_I_es.doc.
Junio de 1996.
[20] Caso “Blake”. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
de fecha 22 de Septiembre de 1995.
[21] Artículo 63.2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
[22] Diccionario
de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima primera edición.
Pág. 941
[23] Idem.
Pág. 1057
[24] Idem.
Pág. 2050
[25] Dictadas por el Presidente de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
[26] Dictadas por el pleno de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
[32] Ejemplo de ello, ha sido el caso del otrora canciller, Dr. Jorge Castañeda Gutman,
que demandó al Estado mexicano ante la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, por la supuesta violación a sus derechos humanos de carácter político
ya que con
fecha 05 de marzo de 2004, el C. Jorge Castañeda Gutman, presentó un escrito
ante la Dirección Ejecutiva de
Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral, en el que
solicitó su registro como candidato al cargo de elección popular para
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
El 12 de marzo de 2004, la autoridad electoral dio respuesta al escrito del
peticionario, a través del oficio número DEPPP/DPPF/569/04 de fecha 11 de marzo
del mismo año, por parte de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos
Políticos. En dicho oficio la autoridad explicó con detalle los requisitos para proceder al registro de un ciudadano en los
términos de la solicitud y las razones jurídicas por las cuales no era procedente
atenderla, que consisten precisamente en que hay plazos específicos que la
propia ley señala para tal efecto, y que todavía no se han actualizado dichas
fechas.
Cabe hacer notar que la solicitud del Dr.
Castañeda fue presentada fuera del plazo legal y oficial previsto para el
registro de candidatos al cargo de Presidente de la República (artículo 177,
párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, en adelante referido también como COFIPE), que va del 1º al 15 de
enero del 2006. Esto significa que el registro de candidatos de acuerdo con la
ley, habría de ser llevado a cabo poco más de un año, diez meses, posteriores a
su solicitud.
Asimismo, la
respuesta de la autoridad electoral se fundamentó en diversos artículos de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como son el artículo 35
fracción II, que se refiere a las prerrogativas del ciudadano, específicamente
a poder ser votado para todos los cargos de elección popular teniendo las
calidades que establece la ley, en el artículo 41, base 1, párrafo 2, que
señala el fin de los partidos políticos, y también en diversos preceptos del
COFIPE, entre ellos el artículo 175, que indica la vía de registro de
candidatos a cargos de elección popular, y el artículo 36 del mismo Código, que
establece los derechos de los partidos políticos.
Aunado a lo anterior,
el 29 de marzo de 2004, el Dr. Castañeda Gutman presentó demanda de amparo, que
se turnó al Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito
Federal y se admitió a trámite por auto del 30 de marzo bajo el número
374/2004.
Luego de agotadas las diversas etapas del proceso, el 16 de julio de 2004
se dictó la sentencia por parte del Juzgado de referencia, con base, entre
otros, en el artículo 73, fracción VII, de la Ley de Amparo que dispone de
manera expresa que este instrumento de garantía no resulta procedente contra
las resoluciones de los organismos en materia electoral.
No obstante lo
anterior, el Dr. Castañeda impugnó la decisión del Juez de Distrito a través el
recurso de revisión previsto en la Ley de Amparo. En atención al carácter de
los planteamientos del peticionario, que incluía cuestiones de legalidad y de
constitucionalidad, el recurso fue tramitado y decidido con relación a las
primeras ante un Tribunal Colegiado de Circuito y, a iniciativa de éste, se
planteó la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para
resolver las cuestiones de constitucionalidad que alegaba el peticionario.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación aceptó la excitativa del Tribunal
Colegiado de Circuito y admitió a trámite el recurso de revisión en los temas
correspondientes de constitucionalidad.
Luego de que las diversas cuestiones planteadas por el peticionario
fueron analizadas en las sesiones del 8
y 16 de agosto de 2005, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia arribó a la
decisión razonada de confirmar el sentido de la sentencia del Juez de Distrito
que fue recurrida. Esto significó que el juicio de amparo fue considerado
improcedente por la Suprema Corte, lo que determinó su sobreseimiento
definitivo en los términos del artículo 74 de la Ley de Amparo y, como
consecuencia, dejó firme e incólume la respuesta que la autoridad electoral
ofreció a la solicitud del Dr. Castañeda el 12 de marzo de 2004.
Derivado de estos hechos, y aunado a
la demanda que presentó el Dr. Castañeda ante la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos en contra del Estado mexicano, solicitó a dicho organismo la
adopción de medidas cautelares, mismas que fueron decretadas con fecha 17 de
octubre de 2005, en el sentido solicitar “al Estado que adoptase medidas cautelares con el fin de que se permita
registrar la candidatura del señor Jorge Castañeda Gutman para la Presidencia
de México, mientras dicho órgano decidía acerca de la admisibilidad y el fondo
de la cuestión.”
Como
vemos, este caso es un claro ejemplo de que las medidas cautelares, urgentes o
provisionales comienzan a tomar un cariz diverso al que normalmente habían
adoptado, al menos en relación con nuestro país, porque la experiencia
latinoamericana al respecto, nos deja ver que en otros Estados miembros de la
OEA, las medidas de este tipo ya comenzaban a abordar temas que no
necesariamente hicieran relación con el derecho a la vida, el derecho a la
seguridad, el derecho al debido proceso o el derecho a la libertad, sino que
comienzan a abordarse temas relativos, incluso, a derechos político –
electorales. (v. gr. Caso Yatama vs. Nicaragua. Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Sentencia de 23 de
junio de 2005)
Cabe señalar que con
posterioridad a la adopción de medidas cautelares por parte de la Comisión
Interamericana en el caso de Jorge Castañeda, la propia Comisión, al analizar
la respuesta del Estado mexicano a dichas medidas, respuesta que estimó como
incumplimiento a su resolución, solicitó a la Corte Interamericana la adopción
de medidas provisionales, no obstante ese Tribunal estimó que no resultaba posible en el presente caso
apreciar la configuración de la apariencia de buen derecho, que manifestó tener
el señor Castañeda Gutman, sin emitir un pronunciamiento sobre el fondo del
asunto planteado que implique, a su vez, revisar el apego o no de la normativa
interna electoral mexicana a la Convención Americana. En el presente caso las
pretensiones del peticionario quedarían consumadas con la orden de adopción de
medidas provisionales. En efecto, la adopción de las medidas solicitadas
implicaría un juzgamiento anticipado por vía incidental con el consiguiente
establecimiento in limine litis de los hechos y sus respectivas
consecuencias objeto del debate principal; y ello, obviamente, le restaría
sentido a la decisión de fondo, que en propiedad es la que debe definir las
responsabilidades jurídicas controvertidas. Por ello, la Corte Interamericana
resolvió con fecha 25 de noviembre de 2005, desestimar, por improcedente, la
solicitud de medidas provisionales interpuesta por la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos a favor del señor Jorge Castañeda Gutman. (http://www.corteidh.or.cr/serieepdf/castaneda_se_01.pdf)
[33] Artículo 21 fracciones VI y VIII del
Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación.