El control de constitucionalidad después de la resolución de la Suprema Corte en torno a la sentencia de la Corte Interamericana «Caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos»

El 4, 5, 7, 11 y 12 de julio, la SCJN se avocó al conocimiento del expediente 912/2010, relativo a la resolución de 7 de septiembre de 2010 dictada en el expediente Varios 489/2010, relacionado con la sentencia emitida el 23 de noviembre de 2009 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso 12.511 Rosendo Radilla Pacheco contra los Estados Unidos Mexicanos.

En este sentido, el presente documento tiene por objetivo resumir los temas sustantivos que fueron decididos por la SCJN, mismos que resultarán ser un parteaguas en la forma en que se concibe el control de la constitucionalidad en México. Tales temas pueden recopilarse en los siguientes temas y preguntas:

I.              SOBRE LAS SENTENCIAS DE LA CORTE INTERAMERICANA.

(a)  ¿Frente a las sentencias condenatorias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se pueden revisar las salvedades, reservas y declaraciones interpretativas por parte de esta Suprema Corte de Justicia?

No hay que olvidar que con fecha 24 de febrero de 1999 se publica en el Diario Oficial de la Federación, la Declaración para el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según la cual, en su punto segundo se señaló que: “La aceptación de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos solamente será aplicable a los hechos o a los actos jurídicos posteriores a la fecha del depósito de esta declaración, por lo que no tendrá efectos retroactivos.”

En este sentido, el Pleno respondió en sentido NEGATIVO, con una mayoría de 8 votos contra 3[1], a la interrogante formulada. En términos generales, la ratio decidendi consistió en que la competencia o no para que la CoIDH conociera del caso, es una cuestión sobre la cual dicha Corte ya se pronunció. El criterio fue claramente expresado por el Cossío Díaz en los siguientes términos:

“Qué pensaríamos nosotros si cuando nosotros resolviéramos por ejemplo, un amparo directo, entendiéramos que un Tribunal, cualquiera de este país dijera: Bueno, antes de ver si el sistema de acatamiento de la fracción XVI, del artículo 107, se surte o no se surte, veamos si la Suprema Corte de Justicia tuviera competencia con esto, sería un sistema jurisdiccional, por decir lo menos, pintoresco y peculiar, creo que esto no se puede dar, o se acepta la jurisdicción, y eso no es responsabilidad de la Corte, fue el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y el Senado de la República los que determinaron esta condición; hay una sentencia, las excepciones fueron analizadas…”

(b)  ¿Las sentencias condenatorias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, son obligatorias para el Poder Judicial de la Federación en sus términos?

A lo cual el Pleno respondió en sentido AFIRMATIVO por unanimidad, pero cuatro de los ministros hicieron la salvedad en el sentido de que dichas sentencias serán obligatorias siempre y cuando la SCJN no estime que violenten la Constitución mexicana.[2]

Dicha salvedad fue explicada por el ministro Franco de la siguiente manera:

“Digo esto, porque parto de la base de la afirmación inicial de mi intervención, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por supuesto tiene que partir de la base de que su límite y su base es la Constitución.

“Consecuentemente, creo que si eventualmente se sostuviera un criterio que pudiera pugnar con nuestra Constitución, entonces, de ninguna manera podría ser obligatorio ese criterio para la Suprema Corte de Justicia de la Nación, puesto que por sobre el convenio que tenga o el tratado que tenga firmado, su principal obligación es estar a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”

Esta votación y la anterior, generan como conclusión que los criterios interpretativos generados por la CoIDH en las sentencias en las que el Estado mexicano sea parte, sí será vinculatorios, a diferencia de aquellos criterios derivados de procesos en los que el Estado mexicano no sea parte, los cuales sólo serán orientadores.

II.            SOBRE LOS CRITERIOS DE LA CORTE INTERAMERICANA.

(c)  ¿Los criterios interpretativos contenidos en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son orientadores o son obligatorios para el Poder Judicial de la Federación?

A lo cual el Pleno respondió en el sentido de que son ORIENTADORES con una mayoría de 7 votos contra 4[3], realizándose dos salvedades[4] en el sentido de que dicha característica no significa que no tengan carácter obligatorio, lo cual fue explicado por el ministro Zaldivar se la siguiente forma:

“Yo coincido en que son criterios orientadores; sin embargo, creo que aquí hay que tener en cuenta que tanto la Corte Mexicana, las Cortes Internas, como la Corte Interamericana están en un diálogo constante, porque tienen la misma finalidad de proteger los derechos humanos; no se trata de que la Corte Interamericana sustituya a la Corte Mexicana, no se trata de que la jurisprudencia de la Corte Interamericana simple y sencillamente tenga una aplicación acrítica, porque hay que analizar en qué contexto se dan, y sobre todo, de manera muy importante, que sean siempre para favorecer a la persona. Si nosotros tenemos un criterio que es más favorecedor a los derechos de la persona, tendremos que privilegiar este criterio; más que una recepción en automático, de lo que tenemos que hablar es de una no contradicción entre los criterios de la Corte Mexicana con los criterios de la Corte Interamericana. Por señalar simplemente: el juez García Ramírez en el caso Vargas Areco VS Uruguay, dice: “La Corte Interamericana que tiene a su cargo el control de convencionalidad, no puede, ni pretende, jamás lo ha hecho, convertirse en una nueva y última instancia para conocer la controversia suscitada en el orden interno”. Entonces, esto también creo que hay que tenerlo claro, es un sistema que se complementa, estos criterios por mandato de la propia Constitución deben orientar todas las decisiones de los jueces mexicanos, pero en aquello en que les sean más favorecedores, porque hay ocasiones en que un determinado derecho humano se interpreta por la Corte Interamericana en un contexto distinto o en relación con un problema específico, y entonces habrá allí que tener cuidado para, sin contradecir este criterio, ver, si es el caso, nuestro derecho interno, nuestra Constitución, y la interpretación que la Corte Mexicana haga de ese derecho, puede incluso ser más favorecedor en el Estado Mexicano.”

III.           SOBRE LAS OBLIGACIONES DE LA SENTENCIA “RADILLA PACHECO”.

(d)  ¿Las obligaciones que derivan de la sentencia “Radilla Pacheco” son de carácter administrativo (impartición de cursos relativos a la jurisprudencia del sistema interamericano) y de carácter jurisdiccional (aplicación de los criterios interpretativos de la CoIDH por parte de los órganos jurisdiccionales del país)?

Cabes señalar que el punto resolutivo número 12, la CoIDH le ordenó al Estado mexicano “…implementar, en un plazo razonable y con la respectiva disposición presupuestaria, programas o cursos permanentes relativos al análisis de la jurisprudencia del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos en relación con los límites de la jurisdicción penal militar, así como un programa de formación sobre la debida investigación y juzgamiento de hechos constitutivos de desaparición forzada de personas, en los términos de los párrafos 345 a 348 de la presente Sentencia”.

Asimismo, en el párrafo 339 de la sentencia que “…un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer un “control de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana…”

Teniendo claro lo anterior, el Pleno respondió en el sentido AFIRMATIVO con una mayoría de 10 votos contra 1, siendo el ministro Aguilar Morales el único en no estar de acuerdo con la postura mayoritaria de aceptar que existen ese tipo de obligaciones en la sentencia, ya que consideró que la CoIDH se estaba extralimitando en sus facultades, pues “…toda obligación que no esté dirigida a la legal y justa reparación de las violaciones a los derechos de don Rosendo Radilla es contraria, por excesiva a lo dispuesto por el propio Pacto de San José…”

Cabe señalar que esta votación tuvo efectos meramente enunciativos, es decir, los ministros estuvieron de acuerdo en que esas eran las obligaciones mencionadas en la sentencia, ya que acto seguido, comenzaron a discutir lo relativo al control de convencionalidad y si éste debía o no ser instrumentado en nuestro país.

IV.          SOBRE EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD y CONVENCIONALIDAD.

(e)  De conformidad con el párrafo 339 de la sentencia “Radilla Pacheco”: ¿El Poder Judicial debe ejercer un control de convencionalidad ex officio entre las normas internas y la Convención Americana en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes, que ese es el deber concreto?

Recuérdese que en el párrafo 339 de la sentencia la CoIDH afirma que cuando “…un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer un “control de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana…”

A lo cual el Pleno respondió en sentido AFIRMATIVO con una mayoría de 7 votos contra 3[5], en el sentido de que de conformidad con el párrafo 339 de la sentencia dictada por la CoIDH en el caso Radilla Pacheco, el Poder Judicial debe ejercer un control de convencionalidad.

(f)   ¿El control de convencionalidad lo deben realizar solamente los tribunales de la Federación o todos los jueces del Estado Mexicano?

A lo cual el Pleno respondió, con una mayoría de 7 votos contra 3[6], en sentido de que el control de convencionalidad debe realizarse por TODOS los tribunales del Estado mexicano.

Por lo anterior, la SCJN concluyó que la CoIDH sí condenó al Estado mexicano, y por lo tanto a todos sus jueces (locales y federales) a realizar un control de convencionalidad, es decir, a que todos los jueces se ajusten a las normas de los tratados internacionales de derechos humanos, las cuales, al ser ahora parte de la Constitución (nuevo artículo 1° constitucional), paralelamente generaría el abandono de los criterios tradicionales de la SCJN consistentes en afirmar que el control de constitucionalidad sólo puede ser realizado por el Poder Judicial de la Federación (control concentrado), para ahora concluir que dicho control debe ser realizado por cualquier juez (control difuso). Lo que además -dice la postura mayoritaria- es acorde con el artículo 133 constitucional cuando señala que: “Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.”

La postura mayoritaria respecto de estas últimas dos votaciones puede resumirse en lo expresado por el ministro Zaldivar:

“De tal manera, que por un lado, –en mi opinión– la Corte Interamericana ordena que este control difuso, este control de convencionalidad se realice por todos los jueces del Estado Mexicano.

“¿Cómo lo pueden realizar? De acuerdo a nuestra propia Constitución, no declarando de manera general la inconstitucionalidad de leyes, sino desaplicando al caso concreto aquella norma que es contraria a la Constitución o a los tratados internacionales. De otra manera, seguiremos obligando a los jueces a aplicar normas generales, en ocasiones abierta y groseramente inconstitucionales con la esperanza de que al fin y al cabo ya llegarán al Poder Judicial, y después de un proceso muy largo a lo mejor logran una sentencia de amparo que les dé la razón, cuando estos problemas podrían solucionarse de entrada, en la justicia más cercana a la gente, la justicia del día a día.”

(g)  Decididos por dos temas anteriores, ¿estamos de acuerdo con el alcance del modelo que ha sido propuesto en este Tribunal Pleno por el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz?

La propuesta a la que hace referencia la pregunta formulada para votación, la realizó el ministro Cossío Díaz en la sesión de lunes 11 de julio. Dicha propuesta consistió en distinguir, en tratándose del control de constitucionalidad y convencionalidad, en tres diversos niveles, los cuales pueden representarse en la siguiente tabla:

	1° NIVEL	2° NIVEL	3° NIVEL
Tipo de control	Control Concentrado	Control Difuso	Control de interpretación más favorable (principio pro persona)
Fundamento constitucional	Art. 103 y 105, f. I y II	Art. 99, pfo 6° y 133 relacionado con el 1°.	Art. 1°, pfo 2°
Autoridades competentes	Poder Judicial de la Federación	Tribunal Electoral del PJF y Jueces del Estado mexicano (federales, locales, administrativos o jurisdiccionales)	Todos los órganos del Estado mexicano
Vías para ejercerlo	Amparo, Controversia Constitucional y Acción de Inconstitucionalidad	Juicios de su competencia	En sus respectivas competencias
Efectos del control	Declaratorias generales de inconstitucionalidad (en su caso)	Desaplicación en el caso concreto de las normas que se estimen inconstitucionales	No implica declaratorias generales, ni desaplicación al caso concreto

Respecto de lo anterior, el Pleno estuvo DE ACUERDO, con una mayoría de 7 votos contra 3[7], con el modelo de control de constitucionalidad y de convencionalidad propuesto por el ministro Cossío Díaz.

V.            SOBRE EL FUERO MILITAR.

(h)  ¿Existe obligaciones dirigidas a los jueces del Estado Mexicano del contenido de los párrafos 337 a 342 de la sentencia, particularmente para ejercer el control de convencionalidad que hemos reconocido obligatorio?

Las ideas sustantivas manifestadas por la CoIDH en los párrafos mencionados son las siguientes: “Los representantes [de las víctimas] solicitaron a este Tribunal que ordene al Estado realizar una reforma al artículo 13 constitucional, que regula el fuero de guerra, [sin embargo, para] este Tribunal, no sólo la supresión o expedición de las normas en el derecho interno garantizan los derechos contenidos en la Convención Americana (…) Es necesario que la aplicación de las normas o su interpretación, en tanto prácticas jurisdiccionales y manifestación del orden público estatal, se encuentren ajustadas al mismo fin que persigue el artículo 2 de la Convención. En términos prácticos, la interpretación del artículo 13 de la Constitución Política mexicana debe ser coherente con los principios convencionales y constitucionales de debido proceso y acceso a la justicia, contenidos en el artículo 8.1 de la Convención Americana y las normas pertinentes de la Constitución mexicana (…) De tal manera, es necesario que las interpretaciones constitucionales y legislativas referidas a los criterios de competencia material y personal de la jurisdicción militar en México, se adecuen a los principios establecidos en la jurisprudencia de este Tribunal…”

En este sentido, el Pleno por unanimidad respondió AFIRMATIVAMENTE en el sentido de que tales párrafos de la sentencia sí establecen obligaciones para todos los jueces del Estado mexicano.[8]

(i)    ¿Los jueces del Estado Mexicano deberán replicar en casos futuros el criterio de restricción del fuero militar, en cumplimiento de la sentencia Radilla y en aplicación del artículo 1° constitucional?

El criterio de restricción al fuero militar establecido en la jurisprudencia de la CoIDH puede resumirse así: frente a situaciones que vulneren derechos humanos de civiles bajo ninguna circunstancia puede operar la jurisdicción militar, porque cuando los tribunales militares conocen de actos constitutivos de violaciones a derechos humanos en contra de civiles, ejercen jurisdicción no solamente respecto del imputado, el cual necesariamente debe ser un militar en activo, sino también y sobre todo, sobre la víctima civil que tiene derecho a participar en el proceso penal, no solamente para efectos de la respectiva reparación del daño, sino también para hacer efectivos sus derechos a la verdad y a la justicia.

El Pleno respondió nuevamente por unanimidad en sentido AFIRMATIVO, señalando que los jueces del Estado mexicano deberán replicar en casos futuros el criterio de restricción del fuero militar, en cumplimiento de la sentencia del caso Radilla y en aplicación del artículo 1° constitucional. [9]

(j)    La Suprema Corte de Justicia de la Nación, para la efectividad del cumplimiento de la sentencia y en aplicación del artículo 1° constitucional, deberá reasumir su competencia originaria en relación de casos concretos ¿sí o no?

El Pleno respondió nuevamente por unanimidad en sentido AFIRMATIVO, señalando que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para la efectividad del cumplimiento y en aplicación del artículo 1° constitucional, deberá reasumir su competencia originaria para conocer de los conflictos competenciales entre la jurisdicción militar y la civil.[10]

Cabe señalar que hoy en día, cualquier conflicto competencial que se suscitara entre el fuero militar y el fuero civil, era resuelto por las Salas de la SCJN.

[1] Mayoría: Cossío Díaz, Franco González, Zaldivar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Valls Hernández, Sánchez Cordero, Ortiz Mayagoitia, Silva Meza. Minoría: Aguirre Anguiano, Luna Ramos y Aguilar Morales.

[2] La salvedad fue apoyada por los ministros: Franco González, Aguilar Morales, Luna Ramos, Aguirre Anguiano.

[3] Mayoría: Aguirre Anguiano, Luna Ramos, Franco González, Zaldivar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Ortiz Mayagoitia.  Minoría: Cossío Díaz, Valls Hernández, Sánchez Cordero y Silva Meza.

[4] Realizadas por los ministros Zaldivar Lelo de Larrea y Pardo Rebolledo.

[5] Mayoría: Cossío Díaz, Valls Hernández, Sánchez Cordero, Silva Meza, Franco González, Zaldivar Lelo de Larrea y Ortiz Mayagoitia.  Minoría: Aguirre Anguiano, Pardo Rebolledo y Aguilar Morales; Ausente: Luna Ramos.

[6] Mayoría: Cossío Díaz, Valls Hernández, Sánchez Cordero, Silva Meza, Franco González, Zaldivar Lelo de Larrea y Ortiz Mayagoitia.  Minoría: Aguirre Anguiano, Pardo Rebolledo y Aguilar Morales; Ausente: Luna Ramos.

[7] Mayoría: Cossío Díaz, Valls Hernández, Sánchez Cordero, Silva Meza, Franco González, Zaldivar Lelo de Larrea y Ortiz Mayagoitia.  Minoría: Aguirre Anguiano, Pardo Rebolledo y Aguilar Morales; Ausente: Luna Ramos.

[8] En esta votación, los ministros Aguirre Anguiano, Pardo Rebolledo y Aguilar Morales hicieron valer una reserva en el sentido de que lo decidido sólo era para casos futuros.

[9] En esta votación, los ministros Aguirre Anguiano, Pardo Rebolledo, Ortiz Mayagoitia y Aguilar Morales hicieron valer una reserva en el sentido de que lo decidido era aplicable atendiendo a las particularidades de los casos concretos.

[10] En esta votación, el ministro Aguilar Morales hizo valer una reserva en el sentido de que lo decidido era aplicable hasta que se generara jurisprudencia.

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Reforma constitucional en materia de amparo «Su contenido y alcances»

El 06 de junio de 2011, se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma constitucional que significará un cambio profundo en el principal medio de control de la constitucionalidad del sistema jurídico mexicano: el juicio de amparo.

Estas breves notas tienen como objeto analizar el contenido, advirtiendo cuáles son tales cambios. Para el análisis de su contenido, la reforma puede subdividirse en los siguientes ejes temáticos:

(a)  Reformas en materia de derechos humanos.

(b)  Reformas competenciales en torno al Poder Judicial.

(c)  Reformas Procedimentales.

(d)  Reformas competenciales en torno al Poder Ejecutivo.

1. Derechos Humanos y amparo.

Con el objeto de armonizar el orden jurídico nacional al derecho internacional de los derechos humanos, se amplió el ámbito de protección del juicio de amparo señalando que los derechos humanos de tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, ahora deberán ser tutelados directamente por esa vía. (Art. 103)

2. Competencias del Poder Judicial.

a)     Se matiza el principio de relatividad de las sentencias de amparo al incorporar la figura de las declaratorias generales de inconstitucionalidad, las cuales podrán ser emitidas por la por mayoría calificada de los ministros de la SCJN cuando se resuelvan amparos indirectos en revisión, y sólo cuando las autoridades emisoras de las normas impugnadas no hayan superado el problema de constitucionalidad. (Art. 107, II)

b)     Se fortalece el esquema de sanciones ante el incumplimiento de sentencias o repetición del acto reclamado, al facultar a la SCJN para separar de su cargo y consignar ante el Juez de Distrito, tanto a la autoridad responsable como a su superior jerárquico, así como a los titulares que, habiendo ocupado con anterioridad el cargo de autoridad responsable, hubieran incumplido la ejecutoria. (Art. 107, XVI)

c)     Se incorpora el principio consistente en que no podrá archivarse juicio de amparo alguno, sin que se haya cumplido la sentencia que concedió la protección, con lo cual, se fortalece la supremacía constitucional y el sistema de control de la constitucionalidad. Aunado a ello, se establece un procedimiento de cumplimiento sustituto más flexible, señalando incluso que las partes podrán acordar el cumplimiento sustituto mediante convenio sancionado ante el propio órgano jurisdiccional. (Art. 107, XVI)

d)     Se amplía el control que ejerce la SCJN en materia de resoluciones del Consejo de la Judicatura Federal, ya que ahora podrá revisar aquellas resoluciones que afecten a personas ajenas al PJF, o bien, que sean materia laboral y cambio se adscripción de jueces y magistrados, con lo cual se fortalece el Estado de Derecho. (Art. 100)

e)     Por último, se otorga a los actuales Circuitos judiciales una autonomía relativa a fin de que las contradicciones de tesis que se generen al interior de un mismo Circuito, sean resueltas a través de los Plenos de Circuito, órganos integrados por los miembros de los mismos tribunales colegiados. (Art. 94, 100 y 107)

f)      Ello permitirá darles mayor homogeneidad, precisión y especificidad a los criterios y precedentes, contribuyendo así a generar una mayor seguridad jurídica, manteniendo la posibilidad de que la SCJN -en funciones de tribunal constitucional- resuelva las contradicciones que se susciten entre los Plenos de Circuito de distintos Circuitos.

g)     Paralelo a las reformas competenciales mencionadas, se modifica el artículo 104 a fin de precisar que los tribunales de la Federación conocerán (i) de los procedimientos relacionados con delitos federales y (ii) de todas las controversias del orden civil o mercantil que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales o tratados internacionales. (Art. 104, I y II)

h)     Con ello, se deja en claro que la materia mercantil es de competencia originaria de los tribunales del Poder Judicial Federal y sólo a  elección del actor y cuando se afecten intereses particulares podrán conocer de tales juicios los jueces del orden común. Así, se revertirá la práctica judicial que desconoce esta regla de competencia.

3. Reformas de Procedimiento.

a)     Se matiza el principio de instancia de parte agraviada, incluyendo que tiene tal carácter, quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo. Así, el juicio de amparo sería procedente, no sólo ante la afectación personal y directa a un derecho, sino atendiendo a la especial situación del quejoso frente al orden jurídico. Permanece el interés jurídico para impugnar actos de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo. (Art. 107, I)

b)     Para el otorgamiento de las suspensiones, se incorporan como parámetros de su procedencia, los conceptos jurisprudenciales de “apariencia del buen derecho” e “interés social”, según los cuales, el juez estará obligado a realizar una ponderación entre ambos al realizar el análisis preliminar de la probable inconstitucionalidad del acto. (Art. 107, X)

c)     En materia de amparo directo, se establece el amparo adhesivo, así como la preclusión del derecho de alegar violaciones al procedimiento en juicios posteriores, agilizando su tramitación y evitando los “amparos rebote”. Así, la parte que haya obtenido sentencia favorable y a la que tenga interés en que subsista el acto, deberá adherirse al amparo que promueva su contraparte con el objeto de fortalecer las consideraciones de la sentencia definitiva. (Art. 107, III, a)

d)     Con idéntica finalidad, se establece la obligación de los TCC para fijar los términos precisos en que deberá pronunciarse la nueva resolución. (Art. 107, III, a)

e)     Se deroga el sobreseimiento y la caducidad de la instancia como un medio para respetar el principio pro accione. (Art. 107, XIV)

4. Competencias de los Poderes Ejecutivo y Legislativo. 

Atendiendo a la creciente pluralidad democrática, así como a la cada vez más proactiva defensa que los órganos del Estado realizan de sus ámbitos de competencia a través de los medios de control constitucional, la que ha generado un impacto en las políticas públicas y el ejercicio mismo de la Administración Pública, se otorga la facultad excepcional al Ejecutivo y Legislativo Federales para solicitar a los órganos del PJF la resolución prioritaria de acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amparos, cuando se justifique la urgencia atendiendo al interés social o al orden público. (Art. 94)

Reforma constitucional en materia de derechos humanos «Su contenido y alcances»

El pasado 10 de junio se publicó una reforma constitucional de gran calado. Me refiero a la de derechos humanos. La finalidad de estas breves notas consiste en reflexionar sobre el contenido y alcances de tal enmienda. Veamos:

I.              CONTENIDO GENÉRICO.

Para el análisis de su contenido, la reforma puede subdividirse en los siguientes ejes temáticos:

(a)  Reformas Sustantivas.

(b)  Reformas Procedimentales.

(c)  Reformas Nominales.

Todas las reformas aprobadas tienen como fin común: facilitar que en el orden interno todas las autoridades del Estado mexicano cumplan con las obligaciones que en materia de respeto y protección a los derechos humanos se han asumido ante la comunidad internacional.

Lo anterior partiendo de una premisa fundamental: cualquier Estado que no establece un sistema a través del cual se puedan aplicar consistentemente en el orden interno las normas de derecho internacional, se enfrenta ante el problema de que, ante su incumplimiento, no puede alegar deficiencias de su orden jurídico (artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, adoptada el 26 de mayo de 1969).

Es, ante ese problema, que la tendencia mundial se ubica en que los Estados incorporen a su Constitución -o incluso colocado por encima de ella- los tratados internacionales en materia de derechos humanos, a fin de que no existan pretextos formales o resistencias materiales para su cumplimiento en sede nacional.

Por ello es que muchos países de América Latina han incorporado y jerarquizado los instrumentos internacionales de derechos humanos en sus Constituciones. En algunos casos, como Guatemala, Honduras, Colombia, Venezuela, Ecuador y Bolivia, se establece que el derecho internacional de los derechos humanos puede, incluso, prevalecer ante la Constitución (postura de jerarquía supranacional); en otros casos, como el de Argentina, Brasil, Chile, Perú y República Dominicana, se establece que el derecho internacional de los derechos humanos se equipara a la Constitución (postura de jerarquía constitucional).

II.            CONTENIDO ESPECÍFICO.

(a)  Reformas Sustantivas.

1.   Constitucionalización de los derechos humanos de tratados internacionales. (Art. 1°)

Se eleva a rango constitucional los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales de los que México es parte, lo que facilitará el cumplimiento de las obligaciones de respeto y protección de esos derechos. Con ello, se facilitará que los tribunales nacionales lleven a cabo un efectivo control de convencionalidad^[1], es decir, analizar los actos de autoridad a la luz de los derechos humanos de los tratados internacionales. De hecho, lo que se logrará con tal constitucionalización es que el control de constitucionalidad ahora deba incluir el control de convencionalidad, lo que además, es acorde con la reforma constitucional en materia de amparo.

Así, la reforma no importa un cambio cuantitativo, ya que las obligaciones internacionales seguirán siendo las mismas (no hay un incremento), pero sí importa un cambio cualitativo muy importante, ya que ahora el sistema jurídico mexicano permitirá su cumplimiento en el orden interno. Lo anterior tenderá a reducir las demandas en contra del Estado mexicano ante órganos internacionales, ya que el hecho de que los derechos humanos contenidos en dichos instrumentos sean constitucionalizados, aportará un fundamento para su protección interna. Lo que hoy se resuelve a nivel internacional, la reforma permitirá que sea resuelto a nivel nacional.

Por último, no debe perderse de vista que la reforma señala “… derechos humanos reconocidos (…) en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte…”, por lo que se trata de la constitucionalización de los derechos humanos, no de los tratados internacionales en sí, lo que facilitará su armonización con la interpretación que la SCJN ha realizado del artículo 133 constitucional, en el sentido de que los tratados internacionales son inferiores a la Constitución. Ello obligará, por ejemplo, a distinguir dentro de un tratado internacional, cuáles son las normas sustantivas de las normas procedimentales o adjetivas, en el entendido de que lo ahora formará parte del bloque de constitucionalidad son sólo las primeras.

2.   Principio de interpretación conforme y principio pro persona. (Art. 1°)

La inclusión de tales principios favorecerá que las autoridades, pero sobre todo los tribunales nacionales, deban realizar una interpretación armónica de los derechos humanos contenidos en la Constitución con los derechos contenidos, también en la Constitución, pero derivados de tratados internacionales. Así, se cierra la posibilidad de que -en abstracto- existan antinomias, y si éstas llegaren a actualizarse en los casos concretos, deberá aplicarse la norma que resulte más benéfica para la persona.

Cabe señalar que tales principios interpretativos no serían privativos del sistema constitucional mexicano, ya que países como Ecuador[2], Bolivia[3], Colombia[4] y España[5], entre otros, también los incluyen en sus Constituciones.

3.   Obligación pro derechos humanos por parte de las autoridades del Estado. (Art. 1°)

Al momento de establecerse que “todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad”, no sólo generará una cultura en torno a dicha materia, sino que permitirá que cualquier autoridad (no sólo las jurisdiccionales), puedan emitir sus actos atendiendo a los derechos humanos reconocidos en la Constitución (los expresos y los derivados de los tratados), con lo cual también deberán reducirse los casos que lleguen a sede jurisdiccional. Con ello se establecerá una especie de control constitucional difuso en materia de derechos humanos, lo cual, dicho sea de paso, no es nuevo en el constitucionalismo mexicano si se toma en consideración el artículo 1° de la Constitución de 1857.[6] Evidentemente habrá que ver qué interpretación sigue la SCJN sobre el particular, sobre todo cuando hasta hoy no ha comulgado con la idea de dicho control difuso a pesar de que lo establece expresamente el artículo 133 constitucional.

4.   Respeto a los derechos humanos como fin de la educación. (Art. 3°)

Con tal modificación, los planes y programas de estudio en todos los niveles educativos deberán, por principio, tener como finalidad fomentar el respeto a los derechos humanos. Lo anterior facilitará un cambio de cultura generacional que a la postre beneficie en la consolidación del Estado constitucional y democrático de Derecho.

5.   Principio de no suspensión de determinados derechos humanos. (Art. 29)

Con la inclusión de tal principio, lo que se logra es la adecuación del orden constitucional al compromiso internacional ya existente en el artículo 27 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, mismo que obligaba a nuestro país desde el 07 de mayo de 1981 a que, ante casos de suspensión de garantías, no podían suspenderse tales derechos. La no previsión de tal obligación a nivel constitucional ocasionaría que el Estado mexicano seguramente incurriera en responsabilidad internacional, lo cual quedaría completamente disipado.

6.   Ampliación de la competencia del Sistema Ombudsman. (Art. 102)

Tal ampliación se actualiza debido a que ahora los organismos cuasi jurisdiccionales de derechos humanos podrán conocer de asuntos laborales, así como del procedimiento de investigación de graves violaciones a los derechos humanos.

Por lo que hace a la primera ampliación, ésta generará que en materia de trabajo la CNDH tenga un amplio campo de competencia respecto a actuaciones estrictamente administrativas de las autoridades laborales, de gran importancia en la defensa de los derechos humanos de los trabajadores: empleo, orientación y asesoría, seguridad e higiene, capacitación y adiestramiento, inspección, fijación y protección del salario y reparto de utilidades, vivienda, registro de sindicatos y sus directivas. Con ello se generará también un esquema cuasi preventivo, en el entendido de que al emitir sus recomendaciones, y al ser éstas aceptadas, los asuntos ya no deberán transitar a la sede jurisdiccional, sea esta nacional o internacional.

Por lo que hace a la segunda ampliación de la competencia de la CNDH, es claro que no sólo se fortalece a la CNDH como órgano garante de los derechos humanos, sino que se traslada una facultad originaria de la SCJN que la colocaba en una posición poco conveniente de cara a su consolidación como tribunal constitucional.

7.   Principio de autonomía constitucional de todos los organismos que componen el Sistema Ombudsman. (Art. 102)

Aunado a la ampliación de la competencia de los órganos que integran el Sistema Ombudsman, el garantizar constitucionalmente la plena autonomía de tales órganos autónomos de derechos humanos de las entidades federativas fortalecerá también la protección de esa amplia gama de derechos, reduciendo también el riesgo de mayores demandas ante instancias jurisdiccionales nacionales e internacionales.

Con la inclusión de este principio se obligará a las entidades federativas a que doten de plena autonomía a dichos organismos, lo que significará un avance muy importante, sobre todo de cara a aquellos Estados en donde son apéndices del Poder Ejecutivo Local (vgr. Estado de México y Guerrero), lo que dificulta considerablemente el cumplimento de su función.

(b)  Reformas Procedimentales.

1.   Constitucionalización de un sistema de reparación del daño por violaciones a derechos humanos. (Art. 1°)

Otra implicación positiva de la reforma es que se colmarán los vacíos existentes para una debida reparación del daño en casos de violaciones de derechos humanos. Esa obligación ya existe por virtud del derecho nacional y de tratados internacionales de los que México es parte. Sin embargo, no existen criterios precisos para llevar a cabo esas reparaciones y las disposiciones de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado son notoriamente insuficientes. La ley secundaria que deberá desarrollarse a partir de la reforma constitucional precisará, entre otros aspectos cruciales, las obligaciones de la Federación y de las entidades federativas y los mecanismos para llevar a cabo tales reparaciones.

Así, con la reforma se generará la oportunidad de adecuar la legislación secundaria en materia de reparaciones a los estándares internacionales, lo que también evitará en mayor proporción que los ciudadanos tengan que acudir a sede internacional para exigirlas. Es preciso advertir que al igual que en el ámbito internacional, para que en el ámbito interno se configure una obligación del Estado para reparar una violación a un derecho humano, deben concurrir los siguientes elementos:

• Un acto u omisión del Estado;
• Que viole un derecho humanos, y
• Una resolución que así lo declare. 

En consecuencia, la legislación secundaria en comento deberá contemplar, en todo caso, los parámetros que deberá aplicar el juez competente para determinar o individualizar el monto y modalidades de la reparación del daño.

Por último, no es precisa la idea de que las obligaciones de reparación por violaciones de derechos humanos a partir de, por ejemplo, sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos vayan a resultar desproporcionadamente onerosas para el Estado. Por un lado, y como se ha dicho, con la reforma constitucional se esperaría una menor incidencia de casos ante ese órgano internacional. Por otro lado, y si se toman como referencia los casos que han tenido lugar hasta ahora, debe señalarse que las seis sentencias de la Corte Interamericana que ha recibido México entre 2007 y 2010 suman reparaciones por un monto de menos de un millón y medio de dólares mientras que solamente la reparación que el gobierno de México debió otorgar por el caso Metalclad (2000) resuelto por un panel constituido con base en el capítulo 11 del TLCAN ascendió a 16.7 millones de dólares y en el caso Cargyll (2009), resuelto por otro panel arbitral del TLCAN, se condenó al Estado a una reparación por más de 77 millones de dólares.

2.   Procedimiento y parámetros para la solicitud de asilo y refugio. (Art. 11°)

Derivado de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención sobre asilo diplomático y la Convención sobre asilo territorial, nuestro país ya se había comprometido a respetar el derecho de asilo, por lo que la reforma no hace sino actualizar el orden constitucional facilitando el cumplimiento de tales compromisos.

En el caso de América Latina, un importante número de países ha consagrado a nivel constitucional el derecho a solicitar asilo, tales como Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela.

3.   Modificación al procedimiento de suspensión del ejercicio de los derechos (Art. 29)

Con la adición se menciona expresamente que la suspensión del ejercicio de los derechos deberá estar fundada y motivada, lo que ciertamente con el esquema actual ya debía ocurrir, por lo que este punto no reviste un cambio sustancial. No obstante, los cambios cualitativos dentro de este procedimiento que redundarán en el fortalecimiento del Estado constitucional, es, en primer lugar, el establecimiento de que las medidas adoptadas durante la suspensión, una vez superada ésta, quedarán sin efecto; y en segundo lugar, el establecimiento del control previo de constitucionalidad sobre los decretos que emita el Ejecutivo durante la suspensión.

4.   Derecho de audiencia en el procedimiento de expulsión de extranjeros. (Art. 33)

De acuerdo al artículo 22.6 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, el Estado mexicano ya tiene la obligación a que “el extranjero que se halle legalmente en el territorio (…) sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley”, aunado a lo cual, por el artículo 8 de dicha Convención se establece la garantía de audiencia en tratándose de cualquier asunto en el que se decidan sus derechos. Por lo anterior, las adiciones consistentes en que el Ejecutivo deba respetar la garantía de audiencia conforme a la ley que regule el procedimiento, no hacen sino adecuar el texto constitucional a la normativa internacional.

5.   Fortalecimiento al procedimiento de emisión y no aceptación de recomendaciones del Sistema Ombudsman (Art. 102)

Se fortalece sustantivamente la función primaria del Sistema Ombudsman: la emisión de recomendaciones, a lo que se suman las facultades para presentar denuncias y quejas ante las autoridades respectivas, obligando a todos los servidores públicos a responder las recomendaciones, y en caso de no aceptación, a comparecer ante los órganos legislativos para explicar la razón de su negativa. Con ello se respeta la esencia de las recomendaciones (no vinculatorias) pero se cierra la puerta a que no sean atendidas, y se dificulta que no sean aceptadas, lo que contribuirá al fortalecimiento del sistema de defensa de los derechos humanos, aunando a que se establecerán mecanismos de colaboración en esta materia según los cuales, los órganos legislativos tendrán la posibilidad de impulsar el trabajo de los organismos de defensa de los derechos humanos.

6.   Ciudadanización del procedimiento para la elección de los titulares de los organismos integrantes del Sistema Ombudsman. (Art. 102)

Por lo que hace a la designación del Presidente y consejeros de la CNDH, debe decirse que hoy, de acuerdo con los artículos 10 y 18 de la Ley de la Comisión Nacionales de los Derechos Humanos, ya existe la obligación a cargo de la Comisión de Derechos Humanos del Senado de realizar una “amplia auscultación entre las organizaciones sociales representativas de los distintos sectores de la sociedad, así como entre los organismos públicos y privados promotores o defensores de los derechos humanos.” Luego, lo que pretende esta reforma es, en principio, fortalecer la ciudadanización del proceso de elección, en el entendido de que la ley secundaria deberá dar alcance y contenido al concepto de “procedimiento de consulta pública”.

Ahora bien, por lo que hace a la elección de los titulares de los órganos de derechos humanos locales, la reforma importa un cambio sustancial que redundará en el fortalecimiento de tales instituciones, toda vez que hoy en día no existe una homologación de los sistemas de elección al interior de los Estados, lo que en muchas ocasiones ocasiona que tales órganos sean designados por propuesta en terna del Gobernador, con designación de la Legislatura (vgr. Guanajuato), o incluso, designación del Gobernador y aprobación de la Legislatura (vgr. Guerrero). Lo anterior impacta negativamente en la autonomía de tales órganos.

7.   Modificación al procedimiento de investigación de violaciones graves de derechos humanos. (Art. 102)

No sólo se traslada esta facultad de la SCJN a la CNDH, sino que su procedimiento importan los siguientes cambios: (i) se establece que deberá emitirse una ley que lo regule, lo que hasta hoy significó un serio impedimento para la SCJN cuando iniciaba alguna de estas investigaciones; (ii) las autoridades, una vez iniciado el procedimiento, no pueden negarse a entregar información; y (iii) existirá un efecto jurídico muy concreto derivado de este procedimiento, ya que ahora la CNDH tendrá que presentar las denuncias ante la autoridad competente.

8.   Ampliación de facultades del Sistema Ombudsman en materia de acción de inconstitucionalidad. (Art. 105)

Resulta importante recordar que derivado de la acción de inconstitucionalidad 22/2009 promovida por la CNDH, el Pleno de la SCJN determinó que las comisiones nacional y estatales de derechos humanos no podrán promover acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes que violan derechos humanos contenidos en tratados internacionales suscritos y ratificados por México, sino sólo aquellos derechos consagrados en la Constitución. Esta resolución lo que generó es una limitación al ámbito de acción del Sistema Ombudsman en su tarea de defensa de los derechos humanos, por lo que la reforma no hace sino contravenir lo resulto por la SCJN a fin de explicitar que este medio de control constitucional también servirá para proteger los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales.

(c)  Reformas Nominales.

Por último, cabe señalar que la reforma incluyó algunas reformas de carácter nominal, es decir, modificaciones que son coherentes con los cambios sustantivos y procedimentales pero que no importarán alteraciones significativas, siendo estas las siguientes:

1.   Modificación del término “hombre” por “persona”. (Art. 11°)

2.   Modificación de los términos “garantías y derechos establecidos” por “derechos humanos reconocidos”. (Art. 15°)

3.   Vinculación del sistema penitenciario con los derechos humanos. (Art. 18)

4.   Vinculación de la política exterior con el respeto y protección a los derechos humanos. (Art. 89)

[1] Sobre el «control de convencionalidad» es importante mencionar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha determinado que “…el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.” (Existen referencias al «control de convencionalidad» en algunos votos concurrentes del juez Sergio García Ramírez: Cfr. Casos Myrna Mack Chang vs. Guatemala, resuelto el 25 de noviembre de 2003, párr. 27; Caso Tibi vs. Ecuador, de 7 de septiembre de 2004, párr. 3; Caso Vargas Areco vs. Paraguay, supra nota 8, párr. 6 y 12. También pueden consultarse: Cfr. Caso Almonacid Arellano vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154, párr. 123 a 125, así como el por el voto razonado del juez ad hoc Eduardo Ferrer Mac-Gregor dentro del caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, de 26 de noviembre de 2010, párr. 124)

[2] Art. 424.- La Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídica o acto del poder público.

[3] Art. 256.- Los derechos reconocidos en la Constitución serán interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos humanos cuando éstos prevean normas más favorables.

[4] Art. 93.- Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.

[5] Art. 10.- Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.

[6] Art. 1. El pueblo mexicano reconoce, que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia, declara: que todas las leyes y todas las autoridades del país, deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente Constitución.

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