I.
PLANTEAMIENTO GENERAL.
“El contraste entre la realidad nacional, de
tendencias francamente centralistas, y la teoría del sistema federal, acogido
por motivos predominantemente políticos, ha puesto en tela de juicio la
existencia misma del federalismo en México.”[1]
Felipe Tena Ramírez
Ya desde mediados del siglo XX, don Felipe Tena
Ramírez daba cuenta de que “recientes” y autorizados estudios de profesores
extranjeros habrían considerado que el federalismo jamás ha existido en México.
Así por ejemplo, el constitucionalista michoacano afirmaba –al citar a J. Lloyd
Mecham– que “…es un lugar común indiscutible que la nación mexicana ahora y
siempre ha sido federal tan sólo en teoría; actualmente y siempre ha sido
centralista.”[2]
En idéntico sentido, pero haciendo referencia al
estudio realizado por Wheare, mismo que tuvo por objeto analizar los sistemas
de organización estatal de México, Brasil, Argentina y Venezuela, Tena Ramírez
daba cuenta de que “…las regiones para las cuales se han instituido
gobiernos independientes en estas Constitucionales latinoamericanas , no han
tenido en mucho casos historia propia y gobiernos efectivos. Han sido
divisiones meramente administrativas de un imperio, [careciendo] de
instituciones políticas propias, de suficiente arraigo para poder resistir la
presión de la administración central, razón por la cual] el gobierno
federal no ha llegado a ser una realidad en estas repúblicas.”[3]
Más recientemente, pero continuando con la misma
línea argumentativa, el ministro José Ramón Cossío advierte que “quienes se
refieren al sistema federal mexicano suelen hacerlo como si se tratara de una
unidad. Aluden a un todo, en el cual, de manera prácticamente total, se
distribuyen competencias entre la Federación, los estados, [la Ciudad de
México] y los municipios. De modo más particular, como si todo tuviera
cabida en el marco general que establece que a la Federación (…) y los
municipios les corresponde ejercer las competencias que expresamente les
confiere la Constitución, y a los estados [y a la Ciudad de México],
residualmente, el resto.” Tal
y como lo sostiene el propio Cossío, dicha explicación como forma inicial de
entendimiento del sistema, aporta conceptos que resultan teóricamente
importantes, “pero su mantenimiento termina por deformar la comprensión de
lo que es hoy nuestro sistema federal.”
Por tanto, frente a tales afirmaciones bien podría
aducirse un argumento de carácter histórico que parece irrefutable: si el
federalismo nunca ha existido en México o si es entendido sólo teóricamente –por
no decir superficialmente entendido–, ¿por qué dicho sistema de organización
estatal ha
sido la elección que como decisión político fundamental se ha derivado de los
tres principales movimientos sociales de nuestro país?
No puede desconocerse que derivado de la
Independencia de 1821, y ante el fracaso del Imperio, no pasaría mucho tiempo
para el que 31 de enero de 1824, el segundo Congreso Constituyente Mexicano
emitiera el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, por la cual
formalmente se establecía el pacto federal y, con ello, el movimiento
federalista salvaba la unidad de la República. No por nada se afirma que
“…en 1824 las realidades ya se habían inclinado por el federalismo, pues
antes de que el constituyente tomara alguna determinación, doce provincias de
una y otra forma se habían pronunciado por el sistema federal, [por lo que]
o el Congreso Constitucional sancionada este hecho o exponía al país a la
disgregación. [Así] el federalismo [fue en México] el medio de
unir lo desunido, [al punto de que] de no haberse adoptado la decisión
federal, México se habría balcanizado…”[8]
No obstante, no debe olvidarse –afirma González
Oropeza– que “¿Federalismo o centralismo? [f]ue el dilema en que
transcurrió el inicio de nuestra República. La expulsión y muerte de Agustín de
Iturbide, así como la promulgación del Acta Constitucional y de la Constitución
Federal de 1824, no resolvían la indecisión, sino que la comenzaban.”
Asimismo, triunfante la Revolución de Ayutla de
1854, se llamaba a un Congreso extraordinario, mismo que iniciaba sus labores
el 18 de febrero de 1856, y en junio la Comisión de Constitución presentaba un
proyecto de Constitución que en esencia mantenía el federalismo como forma de
gobierno e incorporaba al texto constitucional el liberalismo económico, las
garantías individuales y el principio de la separación Iglesia-Estado. De esta forma, tanto al
finalizar la citada revolución, como concluida la Guerra de Reforma, se optaba
nuevamente por el federalismo como sistema de organización estatal.
Por último, para nadie es desconocido que el
ejército constitucionalista, dirigido por Venustiano Carranza y delineado en el
Plan de Guadalupe, pretendió el restablecimiento pleno de la Constitución de
1857 con las adecuaciones necesarias conforme a los intereses y aspiraciones
que se habían generado desde el levantamiento maderista. Así, en la reforma total
a dicha Constitución promulgada el 5 de febrero de 1917, quedaría de igual
forma establecido el sistema federal.
De lo anterior, no resultaría equivocado afirmar
que derivado de los principales movimientos sociales que el Estado mexicano ha
experimentado en su seno
–Independencia, Reforma y Revolución– se terminaría por consagrar en los
textos fundamentales al federalismo como sistema de organización estatal, lo
que permite advertir que nuestro país ha tenido siempre una relación muy
singular con dicho sistema. De hecho, “el principio federativo delineado por
las Constituciones de 1824 y 1847 fue ratificado y confirmado por las
Constituciones de 1857 y 1917, [por lo que] se puede afirmar que una de
las ‘ideas-fuerza’ de nuestra historia constitucional ha sido (…) el sistema
federal.” [12]
Ahora bien, en contraposición al dato histórico, el
cual resulta interesante y relevante en la medida de que la Constitución –ordenamiento
fundamente del Estado– no se limita a ser un documento jurídico, sino ante
todo, un documento con alto contenido político e histórico; no obstante, no
puede dejarse de advertir que de las 642 reformas que por artículo registra la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) al día de hoy, el artículo 73
constitucional ha sufrido 75 de ellas, convirtiéndose así en el artículo de
nuestra Ley Fundamental que en más ocasiones ha sido modificado por el Poder
constituyente constituido, lo cual resulta ilustrativo para efecto de nuestro
análisis, si se considera que tal precepto aglutina las facultades y materias
en que puede legislar el Congreso de la Unión, por lo que de cara al principio
de facultades explícitas previsto en el artículo 124 constitucional, dicho
listado se erige en el conjunto de materias en que los Estados de la República
no pueden intervenir. Así, “en la práctica ha operado un proceso
centralizador en el terreno administrativo, proceso que se ha dado tanto de la
Federación respecto de los estados, como de los estados con relación a los
municipios.”[14]
De esta forma, se observa que en materia de
reformas constitucionales existe una clara tendencia que deja ver el
ensanchamiento del ámbito competencial de la Federación y, consecuentemente, la
limitación de la competencia residual con la que originalmente cuentan los
Estados de la República.
No por nada se propone a partir del presente
análisis el determinar si, derivado de dicha tendencia, puede o debe hablarse
de un «federalismo dúctil», no sólo por el incremento de materias y
facultades a favor de los poderes federales (federalización de materias), o del
incremento de facultades concurrentes en las que es la autoridad federal quien
termina por delimitar las competencias entre Federación, Estados, Distrito
Federal y Municipios (federalismo cooperativo), sino, ante todo, de la
generación de nuevas categorías de facultades, como lo es la expedición de la «legislación
única» en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución
de controversias, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, legislación
la cual está llamada a regir en la República en el orden federal y en el fuero
común, de conformidad con el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de nuestra
Constitución, lo cual parece obedecer más a un Estado unitario o centralista
que a un sistema federal. No por nada se afirma que “el federalismo mexicano
tiene que entenderse jurídicamente, [es decir, tiene] que desagregarse
en la multiplicidad de modos que lo componen, [ya que] uno es el modo de
entenderlo en materia educativa, otro en seguridad pública, otro en
asentamientos humanos, otro en salud, otro en ecología y así sucesivamente.”
En palabras del ministro José Ramón Cossío, “ello
propicia que –en algunos casos– el federalismo se constituya por una ley
general donde el Congreso de la Unión distribuye las competencias, en otro con
base en acuerdos de coordinación, o en otro más por lo que cada una de las
partes entiende es ‘su’ competencia, por ejemplo. [En suma,] el
resultado de la combinación entre el modo de asignar competencias por la
materia, tal como se ha venido haciendo en el país en los últimos 40 años, es
la construcción de un sistema jurídico nacional sumamente insuficiente. Reglas
particulares, proliferación de contradicciones, esquemas diferenciados, huecos
palpables son las constantes de eso que, por comodidad de la exposición,
seguimos llamando ‘el’ sistema federal mexicano.”
No hay duda de que las afirmaciones anteriores son
ciertamente sugerentes, y más, por referirse a nuestro sistema de organización
estatal, razón por la cual vemos necesario adentrarnos al análisis
jurídico-constitucional de dicho sistema a efecto de esclarecer el estatus que
guarda hoy en relación con la teoría constitucional y, ante todo, advertir la
manera en que se ha modificado a partir de las reformas y adiciones que se han
realizado a nuestra Constitución.
Es por ello que hemos considerado necesario
analizar desde el punto de vista de la teoría constitucional, esta nueva
categoría que se ha introducido en la Constitución mexicana, a efecto de
aportar algunas reflexiones que nos permitan identificar el lugar en que
debemos ubicar a la «legislación única» dentro de la teoría de
los órdenes jurídicos, advertir los efectos y consecuencias que deberán
producirse con la inclusión de esa novel categoría constitucional, así como
revisar de manera integral la compleja fórmula constitucional de distribución
de competencias que posee hoy nuestra Ley Fundamental.
Generando un diálogo con otras experiencias del
orbe, resulta muy ilustrativo el análisis realizado por K. Hesse, quien, a
partir de la experiencia federal alemana, vierte algunas afirmaciones que sin
duda nos invitan a la reflexión. No hay que olvidar que el sistema federal
alemán ha sido referente para el diseño de nuestro constitucionalismo reciente. Así por ejemplo, si bien
la Ley Fundamental de 1949 se basó principalmente en el principio de
federalismo dual –afirma Hesse– a medida que el tiempo ha ido pasando, la federación
ha ido ganando peso, especialmente en el campo legislativo, donde devino
opresivamente preponderante. De esta forma, en la década de los sesenta, esta
imagen clásica fue completada, por no decir corregida, por la idea del «Estado
federal unitario» debido a que la Federación ganaba peso de manera
importante frente a los Länder.
En razón de lo anterior, hablar de «federalismo dúctil»
no necesariamente es hablar de un sistema federal que ha colapsado o de que
es un sistema fallido en México, sino más bien, de aceptar que atendiendo a
nuestra particular forma de ser como Estado, quizá debamos encontrar nuevas
categorías dentro de los sistemas de organización estatal ya existentes. Al final,
no debe perderse de vista que el calificativo «dúctil» no
sólo representa realidades peyorativas –deformable, condescendiente o
acomodadizo– sino que su semántica es capaz de esbozar significados que
impliquen una virtualidad: su maleabilidad. Así, hablar de «federalismo
dúctil» intenta hacernos ver la oportunidad que tenemos de diseñar un sistema
federal que –sin romperse– presente pocas resistencias en su adaptabilidad y,
ante todo, que sea capaz de seguir respetando las diversidades en donde deban
seguir existiendo.
No perdamos de vista que como todo sistema, el
federalismo es medio, no fin, por lo que los constitucionalistas siempre
estaremos obligados a reflexionar en torno a la posible modificación de tales
medios en aras a que cumplan de mejor manera su finalidad; en este caso: la
organización del Estado de una forma que
–parafraseando a Lassalle– la «Constitución jurídica» y la «Constitución real»
se correspondan cada vez más y mejor. Así, si partimos por
reconocer, por un lado, las diferencias regionales existentes en nuestro país,
pero por el otro, los grandes retos nacionales que nos comprometen a todos, hoy
estamos obligados a dotar de ductilidad a nuestro sistema federal. En palabras
de Beatriz Maldonado Siman, “…el federalismo debe considerarse como una
técnica constitucional, y su vigor y existencia deben apoyarse en su capacidad
de adaptación a las circunstancias.” [22]
En definitiva, coincidimos en que “…revisar el
sistema federal mexicano es (…) uno de los temas más relevantes que se pueden
enfrentar a fin de, con todo lo complejo que ello sea, solventar muchos de los
grandes problemas nacionales. Hacerlo es un acto fundacional, verdaderamente
estructurante de los causes por los cuales debiera transcurrir nuestra vida
nacional. Mientras no enfrentemos el tema con profundidad y totalidad,
seguiremos enmarañando las cosas, aún ahí donde con la mejor buena fe se piense
estar generando soluciones.”
II. DEL
FEDERALISMO «DUAL», PASANDO POR EL FEDERALISMO «COOPERATIVO» Y
ARRIBANDO AL FEDERALISMO «DÚCTIL»
“Si en materia de organización del Estado no
se sabe, a veces, hacia donde vamos, bueno será, al menos, saber de dónde
venimos.”[24]
José Juan González Encinar
2.1. Una precisión
histórico-conceptual: ¿«federalismo hamiltoniano» o «federalismo
jeffersoniano»?
A efecto de adentrarnos en el análisis que nos
hemos propuesto realizar, debemos desarrollar de manera sucinta un estudio
mínimo que nos permita partir de una misma base conceptual.
Comencemos por realizar una pregunta que quizá
pueda molestar a Perogrullo: ¿qué significa ser federalista? Lo cierto es que
la interrogante no es tan sencilla, ya que podría ser contestada a partir de
dos ideas políticas diversas que se circunscriben a realidades históricas
diferentes. De esta forma, las respuestas serían muy diversas si se le preguntara,
por ejemplo, a Alexander Hamilton o si se le preguntara a Thomas Jefferson.
Veamos.
No perdamos de vista que antes de la aprobación de
la Constitución norteamericana de 1787, los «founding fathers» habían concertado
una alianza entre las trece colonias independientes bajo los Artículos de la
Confederación. Dicho sistema tuvo serios problemas debido a que no incluía
mecanismos que pudieran garantizar la permanencia de las limitadas autoridades
confederales que previó.
En ese contexto, es fácil advertir que Hamilton,
quien fuera Secretario del Tesoro dentro del gabinete de Washington y uno de
los autores –junto con James
Madison y John Jay– de El Federalista, no dudaría en afirmar que tal
categoría consiste en generar un diseño en el que la dinámica constitucional
gire en torno a los poderes federales, es decir, hablar de un «federalismo
hamiltoniano» significará entender que en dicho sistema de organización estatal
debe optarse por el fortalecimiento de los poderes federales, no así de las
autoridades locales. De esta manera, subyace en el fondo del «federalismo
hamiltoniano» una tendencia claramente centralizadora. A continuación nos
permitimos reproducir parte de las ideas con base en las cuales justificaba
dicha tendencia. Veamos.
“Para conformamos al plan que he trazado para la discusión de esta
materia nos corresponde ahora examinar este punto: ‘La insuficiencia de la Confederación actual para conservar
la Unión.’ Quizás se me
pregunte qué necesidad hay de razones o de pruebas para esclarecer un punto que
nadie discute ni: pone en duda, sobre el que están de acuerdo el entendimiento
y los sentimientos de los hombres de todas clases y que, en sustancia, está
admitido tanto por los enemigos como por los amigos de la nueva Constitución.
Debe reconocerse en honor a la verdad que por mucho que éstos difieran en otros
puntos, casi todos están conformes en que nuestro sistema nacional adolece de
defectos sensibles y que es indispensable hacer algo para salvarnos de la
anarquía inminente. Los hechos en que se apoya esta manera de pensar ya no se
discuten. Se han impuesto a la sensibilidad del público en general, arrancando,
por fin, a aquellos cuya equivocada política nos ha precipitado en la pendiente
donde estamos, una desganada confesión de la existencia de esos defectos en el
diseño de nuestro gobierno federal, que fueron señalados y lamentados hace
mucho por los partidarios inteligentes de la Unión.
[…]
Ésta es la melancólica situación a la que nos
han traído esas mismas máximas y esos consejos que ahora quisieran disuadimos
de adoptar la Constitución propuesta; y que no contentos con habernos conducido
al borde de un precipicio, parecen dispuestos a arrojamos al abismo que abajo
nos aguarda…
Es cierto, como anteriormente observamos, que
algunos hechos, demasiado fuertes para poderlos resistir, han producido una
especie de asentimiento general a la proposición abstracta relativa a que
existen defectos graves en nuestro sistema nacional; pero la utilidad que
pudiera tener el que lo admitan los viejos adversarios de las medidas
federales, queda destruida por la obstinada oposición a un remedio que se apoya
en los únicos principios que pueden hacerlo triunfar. Mientras aceptan que el
gobierno de los Estados Unidos está desprovisto de energía, sostienen que no
deben conferírsele los poderes indispensables para suplir esa energía. Parece
que aspiran aún a cosas contrarias e inconciliables; a un aumento de la
autoridad federal, sin disminuir la autoridad de los Estados; a la soberanía
por parte de la Unión y a la completa independencia en sus miembros.
Finalmente, parecen alimentar todavía con devoción ciega el monstruo político
de un imperium in imperio…
[…]
El gran vicio de raíz que presenta la
construcción de la Confederación existente, está en el principio de que se
legisle para los ESTADOS o los GOBIERNOS, en sus CALIDADES CORPORATIVAS O
COLECTIVAS, por oposición a los INDIVIDUOS que los integran […] De ahí resulta
que, aunque las resoluciones referentes a estos fines son leyes en teoría, que
obligan constitucionalmente a los miembros de la Unión, en la práctica
constituyen meras recomendaciones, que los Estados acatan o desatienden según
les place.
[…]
No hay nada absurdo ni irrealizable en la idea
de una liga o alianza entre naciones independientes para ciertos fines
determinados, que se enuncian con precisión en un tratado que reglamenta todos
los detalles de tiempo, lugar, circunstancias y cantidades; no dejando nada al
azar, y descansando para su cumplimiento en la buena fe de ambas partes.
[…]
Pero si no deseamos vernos en tan peligrosa
situación; si nos adherimos aún al proyecto de un gobierno nacional o, lo que
es lo mismo, de un poder regulador bajo la dirección de un consejo común,
debemos decidirnos a incorporar a nuestro plan los elementos que constituyen la
diferencia característica entre una liga y un gobierno; debemos extender la
autoridad de la Unión a las personas de los ciudadanos –los únicos objetos
verdaderos del gobierno–.
[…]
En nuestro caso, es indispensable el acuerdo
de las trece voluntades soberanas que componen la Confederación para obtener el
cumplimiento completo de toda medida importante emanada de la Unión.” [25]
En contraposición de esta postura, Thomas
Jefferson, sería de esos “enemigos” a los que se refiere Hamilton y, por tanto,
líder de los “anti-federalistas”, ya que defendería la necesidad de que la
Constitución no otorgara demasiado poder a las autoridades federales y, por el
contrario, fortaleciera la posición de los Estados federados. Así lo expresaba:
“…es una verdad
confirmada por la infalible experiencia de los siglos, que todo hombre y todo
cuerpo de hombres al que se confiere un poder, siempre está dispuesto a aumentarlo
y a superar todo aquello que se interponga en su camino. Esta disposición,
inscrita en la naturaleza humana, llevará al cuerpo legislativo federal a
menoscabar y, en último término, a anular la autoridad de los estados, y sin
duda triunfará en tal empresa, dadas las ventajas con las que cuenta, si es que
llega a prosperar el gobierno federal.” [26]
En razón del debate suscitado en los albores del
Estado norteamericano, nación la cual sería, precisamente, la que aportará al
constitucionalismo contemporáneo el diseño del sistema federal moderno, es que consideramos importante reparar brevemente
en la conceptualización que del federalismo se puede tener, ya que, tal y como
se ha visto, el «federalismo hamiltoniano» de finales del siglo XVIII
significaba, en realidad, una tendencia centralizadora que impulsaba el
fortalecimiento de las autoridades federales; por el contrario, el «federalismo
jeffersoniano» era genuino en la medida de que defendía las autonomías de
los Estados federados. Es por ello que hablar de un federalismo dúctil,
significará hacerlo desde ésta última óptica, es decir, un federalismo que se
ha acercado a un sistema en el que se fortalece el ámbito federal dando píe a
una tendencia centralizadora por considerarse así conveniente o necesario.
En otras palabras, si los dos extremos de la
cuestión en tratándose de sistemas de organización estatal podemos ubicarlos
entre el Centralismo y el Federalismo, el «federalismo dúctil» deberá entenderse
como el sistema de aquellos países que diseñaron esquemas normativos que
partían de un federalismo genuino o jeffersoniano, pero que han ido paulatinamente
asumiendo características centralistas propias de un Estado unitario. De esta
forma, tales características se configuran en verdaderos temperamentos[28] del sistema federal, a efecto de, como se ha
mencionado, generar un sistema federal que –sin romperse–posea la maleabilidad necesaria
para responder a temas nacionales al igual que a preocupaciones regionales.
Por el contrario, el análogo del federalismo dúctil
pero respecto del centralismo propio del Estado unitario, lo sería el «Estado
regional» (en palabras de Fix-Zamudio)[30], o también denominado «federalismo débil» (en
palabras de Peter Häberle) o «Estado federal atenuado» (en palabras de La
Pergola)[31]. Estas categorías, como se veía, han sido
utilizadas ante experiencias de Estados unitarios que han ido reconociendo
ciertas autonomías hacia su interior.
Realizada esta precisión histórico-conceptual,
podemos ahora proceder a análisis brevemente el movimiento que dentro del
sistema federal hemos propuesto como título del presente apartado. Veamos.
2.2. El
federalismo «dual» como lógica inicial del Constituyente queretano de
1916.
Sea un federalismo propuesto por Hamilton o
Jefferson, el común denominador entre ambas posturas será el hecho de advertir
que la esencia de todo sistema federal se puede resumir en un solo concepto: «coexistencia».
Así, no hay duda de que el elemento esencial de cualquier federalismo
–independientemente de los adjetivos calificativos que podamos asignarle–
consiste en que se genera un conjunto de condiciones, tanto políticas, fácticas
y jurídicas, que permiten la coexistencia de diversas autoridades (órdenes de
gobierno) dentro del mismo territorio. Desde el punto de vista de sus génesis,
el sistema federal importa, al menos, la coexistencia de dos esferas
competenciales: (i) la local, que es propiamente la autoridad
natural, primigenia u originaria, y (ii) la federal, que más bien
nace a partir del pacto entre las diversas voluntades locales, por lo que
resulta ser una autoridad artificial o derivada.
Es por ello que, para lo que aquí interesa, desde
el punto de vista jurídico será indispensable que en toda Constitución federal se
determine un fórmula de distribución de competencias lo suficientemente
clara y precisa a efecto de que evite, en la mayor proporción posible, la colisión
de esferas competenciales por ambigüedades en la cláusulas de reparto. Así, la
también denominada fórmula constitucional se hace consustancial al
federalismo mismo.
Es por ello que las principales características que
en abstracto se le atribuyen a lo que podríamos denominar un sistema federal «puro»,
son las siguientes:
· Igualdad entre los
diversos estados miembros que se ven representados generalmente en una segunda
cámara.
· Competencia residual de
dichos estados miembros a diferencia de la competencia explícita de las
autoridades federales.
· Originalidad de sus
órdenes jurídicos, ya que el orden federal sólo se limita a señalarles límites
específicos.
·
Participación de los
estados miembros en la formación de las normas constitucionales.
· Existencia de una
autoridad jurisdiccional que resuelve las controversias entre los estados
miembros y entre éstos y el Estado federal.
Teniendo en cuenta lo anterior, podemos ahora
terminar de hacer las precisiones conceptuales que sugiere el título del
presente apartado. Cuando se hace referencia al federalismo «dual» o
clásico nos referimos al sistema diseñado por los padres fundadores del
constitucionalismo norteamericano, razón por la cual, también suele hablarse de
«modelo de asignación dual de competencias».
De esta forma, en “el federalismo clásico –afirma
Valencia Carmona– la idea era distribuir el poder estatal en dos niveles
territoriales distintos, el general y el regional, de modo que a cada uno de
ellos incumbía por disposición constitucional una esfera de atribuciones que
ejercía de manera autónoma. [Así, el] llamado también federalismo dual,
se distingue, en síntesis, por la separación de dos instancias de gobierno, de
dos órdenes coextensos, es decir, una mera relación de yuxtaposición.”
En simples y llanas palabras, en el federalismo dual las competencias que no
“caen” de un lado –el federal–, “caen” del otro –el local–.
Por lo que hace al constitucionalismo
norteamericano, encontramos como antecedente de tal dualidad el Artículo II de
los Artículos de la Confederación. No olvidemos que al obtener la independencia
de Inglaterra, las trece Colonias optaron por impulsar el proyecto político de
confederación, por lo que en dicho precepto se señalaba que cada “…Estado
mantiene su soberanía, libertad e independencia, así como todo poder,
jurisdicción y derecho que no haya sido expresamente delegado a esta
Confederación a través del Congreso.” Luego, la lógica del pacto era a tal
grado tan evidente, en el sentido de que los poderes confederales sólo podrían
tener aquellas facultades que expresamente les otorgaran los Estados miembros,
que la Constitución de 1787 –federal propiamente dicho– no incluyó cláusula
alguna en esa dirección.
Sin embargo, en aquel entonces la pugna entre
federalistas (Hamilton) y anti-federalistas (Jefferson) era tal que dentro del
primer paquete de reformas aprobadas en 1791, se incluía la Décima Enmienda, la
cual señalaría que los “…poderes que la Constitución no delega a los Estados
Unidos ni prohíbe a los Estados, quedan reservados a los Estados
respectivamente o al pueblo.” De esta forma el federalismo jeffersoniano
lograba incorporar el fundamento jurídico positivo de lo que posteriormente
sería el entendimiento del federalismo dual: un sistema en el que, por así
convenir a la unidad de todos, son los Estados federados los que se despojan de
atribuciones para arrogarlas a las autoridades centrales. Incluso, la propia jurisprudencia
norteamericana no ha reparado en afirmar que tal cláusula
–la Décima Enmienda– resulta una perogrullada, toda vez que la historia misma
de la formación de los EE.UU. da cuenta de la lógica del pacto.
Teniendo en cuenta lo anterior, no sería difícil
que el Constituyente de 1824, al tomar como decisión político fundamental de refundar
el Estado mexicano, pero ahora eligiendo un sistema federal, decidiera
establecer la lógica norteamericana. Así, aún y cuando no existía con toda
contundencia una cláusula que así lo dijera, el artículo 50 de aquel texto
fundamental enlistaría las facultades «exclusivas» del
Congreso General, imponiéndole a éste un objetivo genérico que debería velar en
todas sus actuaciones: (i) sostener la
independencia nacional, y proveer a la conservación y seguridad de la nación en
sus relaciones exteriores; (ii) conservar la unión federal de los
Estados, y la paz y el orden público en lo interior de la federación; (iii)
mantener la independencia de los Estados entre sí en lo respectivo a su
gobierno interior; y (iv) sostener la igualdad proporcional de
obligaciones y derechos que los Estados tienen ante la ley.
Como
se observa, era evidente en la conciencia del Constituyente de 1824, que las
facultades con que contaría el Congreso General no sólo eran exclusivas, es
decir, únicas, sino que sólo tendrían justificación en la medida de que fueran
ejercidas en beneficio de la independencia de los recién instituidos Estados
federados.
Luego, la dualidad en el sistema federal mexicano se
confirmaría por el Constituyente queretano de 1916, toda vez que se establecía
en el artículo 124 lo que de acuerdo a la teoría de la constitución mexicana conocemos
en nuestro país como «principio de facultades explícitas» o «principio
de competencia residual»
–según se le quiera ver–, por el cual las facultades que no estén
expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales, se deben
entender reservadas a los Estados.
De esta forma, nacía así un texto con una fórmula
de asignación dual de competencias y, en paralelo, un artículo 73
constitucional que si bien ya poseía 30 fracciones delimitando así las
facultades concedidas a las autoridades federales, habría de ser claramente
ensanchado en su espectro material, al punto de que hoy cuenta ya con más de 75
reformas en su seno. Aunado a tal crecimiento de los ámbitos competencia de los
poderes federales, de lo cual daremos cuenta a continuación al analizar el federalismo
cooperativo, es importante mencionar que desde el texto original de 1917 se
plantó una semilla que a la postre serviría para impulsar dicho federalismo.
Nos referimos al artículo 117 in fine.
Dicha cláusula, al señalar que el Congreso de la
Unión y las Legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes
encaminadas a combatir el alcoholismo, resulta representativa ya que aún y
cuando el texto original de la Constitución mexicana asumía el modelo de
asignación dual –lo que no cae de un lado cae del otro–, establecía un mandato a
ambos órdenes de gobierno, el federal y el local.
De inmediato se genera la duda respecto a su
contenido de cara al sistema federal-dual diseñado. De hecho, en los debates
constituyentes, se puede advertir un disenso respecto de la inclusión de dicho
precepto entre el diputado por el otrora Distrito Federal, Gerzayn Ugarte y el
diputado del Estado de Jalisco, Federico E. Ibarra. Así, ante una cláusula que
suponía desatender la fórmula de reparto del artículo 124 constitucional, el
primero de los constituyentes, con fina ironía manifestaba lo siguiente:
“Yo no sé hacer
discursos, no los preparo, no hay necesidad, porque la Asamblea es bastante
culta y consciente para querer sorprenderla con recursos de oratoria.
[…] y bien, señores
diputados, ya estamos llegando en nuestros principios federalistas al extremo
contrario, ya nos conformamos con señalarles a la legislaturas de los Estados
quince diputados para que las integren; ya no queremos que sus municipios sean
una Entidad libre dentro de los Estados; hoy queremos restringir, no sólo la
autoridad soberana de los Estados, sino hasta la vida económica de los mismos;
yo me opongo (…) eso compete a las legislaturas locales, eso debe dejarse a los
gobernadores de los Estados, quienes honrada y patrióticamente a inspirados en
alto ideales de mejorar a la raza, refrenen, castiguen, ahoguen, todo intento
de reacción para el vicio (…) Por eso me opongo a que se apruebe la moción al
debate, para dejar a los Estados en completa libertad, a fin de que legislen en
materia de prohibición de alcoholes y no les quitemos fuertes ingresos que representan
su supervivencia; no les demos bases, aunque éstas se invoquen en los más
hermosos de los sentimientos, diciendo que el vicio debe combatirse en la
República por medio de un precepto dictado por el Congreso Constituyente y
consignado en las páginas de la Carta Magna. Yo me opongo a que sigamos
atacando el derecho que cada Estado debe tener para que al constituirse en
forma definitiva toda su libertad de expresión en las nuevas leyes que elabore,
para todo aquello que beneficie a los pueblos de cada Entidad de la República,
para todo aquello que signifique restricciones, para todo aquello que le
perjudique en su absoluta libertad.”
Como puede observarse, el diputado Ugarte veía una
afrenta al federalismo por parte del artículo 117 in fine, ya que así se
violentaba la autonomía estatal. No obstante, en la misma sesión el diputado
Ibarra sostendría el alegato contrario, al manifestar lo siguiente:
“Voy a aclarar a
ustedes las razones de la iniciativa que han cambiado de una manera notable los
señores que han hablado en contra de ella. En primer lugar, señores, no se va a
violar la soberanía de los Estados como acaba de decirlo el señor diputado
Ugarte. Esta es una adición que se hace al artículo 117 para que las
legislaturas de los Estados legislen sobre el alcoholismo y tengan una base
sobre el particular; únicamente se pretende que se fijen las bases
constitucionales; así es que desde luego la impugnación del señor Ugarte es
infundada; en segundo lugar.”
Más allá de lo que pudiera opinarse en torno a la
materia que le da contenido a la cláusula objeto de nuestro análisis –combate
al alcoholismo–, lo cierto es que su inclusión en el texto original de la
Constitución de 1917 genera una alteración al modelo de asignación dual de
competencias, en la medida de que en dicha materia podrán legislar ambos
órdenes de gobierno, lo cual es destacado simplemente para dejar constancia de
la existencia de este elemento en nuestra Constitución desde su texto original,
mismo que resulta ser un tanto ajeno al sistema federal.
Como observarse, ya desde los debates
constituyentes, existía un vigoroso debate en torno a este tipo de cláusulas,
las cuales no serán sino el fundamento del movimiento de nuestra Ley
Fundamental, según el cual, se irá abandonando el modelo de asignación dual
para transitar al denominado federalismo cooperativo. Veamos.
2.3. El
federalismo «cooperativo» como evolución del sistema federal mexicano: sus
características y problemáticas.
Por lo que hace al «federalismo cooperativo», se
configura en una adecuación al federalismo dual en la medida de que centra su
diseño en conseguir la colaboración de los diversos órdenes de gobierno en la
consecución de determinados fines. Sus principales características –afirma
Valenzuela Mendoza–, son las siguientes:
·
Coparticipación de poderes y
funciones entre las distintas entidades de gobierno, básicamente las federales
y las estatales;
·
El federalismo excluye aquí
toda rigidez a la vez que promueve diversas formas de cooperación; y
·
El carácter esencialmente
práctico lo coloca al margen del debate sobre la supremacía y centra la
cooperación en la implementación de programas y planificación de acciones y
soluciones de política.
En este sentido, el «federalismo cooperativo»,
tal y como se verá más adelante, tiene por objeto generar un sistema de
organización estatal que, sin demeritar la distribución de competencias y las
responsabilidades que le son correlativas, posibilite la atención por parte de
todos los miembros federados de los grandes retos que le exigen a todas las
autoridades una adecuada y conveniente coordinación y colaboración.
Por lo que hace al constitucionalismo mexicano, y
sin tomar en consideración el elemento que ya hemos resaltado como contenido
original del artículo 117, in fine, de nuestra Ley Fundamental, resulta
paradójico advertir que los conceptos de «colaboración», «coordinación»
o «concurrencia» en el sentido del federalismo cooperativo al que
nos hemos referido, no aparecen en ese mismo texto original, razón de más para
reiterar que el federalismo concebido por el Constituyente queretano era
genuinamente de corte dual.
Por tanto, debe destacarse que el desarrollo de tal
federalismo cooperativo se inició con la reforma de 13 de diciembre de 1934, a
los artículos 73, fracción XXV y 3° constitucionales, en la que se le confirió al
Congreso de la Unión la facultad de “dictar las leyes encaminadas a
distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios
el ejercicio de la función educativa…” Sin
embargo, como dicha reforma tuvo como fin originario imprimirle un sentido
socialista a la educación, poco se puede rescatar de los trabajos
parlamentarios para efectos de nuestro análisis.
Es por ello que debemos referirnos inmediatamente a
la reforma constitucional que en materia de asentamientos humanos fuera
publicada el 06 de febrero de 1976. Derivado de aquella enmienda, se adicionó
la fracción XXIX-C al artículo 73 constitucional para establecer lo siguiente:
Art. 73.- El
Congreso tiene facultad:
XXIX-C.-
Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de
los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias,
en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos
en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución.
Será este el momento en el que se introduciría dentro
de nuestro marco constitucional el concepto de «concurrencia» en la
lógica del federalismo cooperativo, toda vez que dicha cláusula mandata que el
Gobierno Federal, los Estados y Municipios deberán concurrir en la materia de
asentamientos humanos en los términos de la ley que al efecto expida el
Congreso. Lo trascendente de esta primera inclusión, es que implica un cambio profundo
de entendimiento del federalismo norteamericano o dual, generándose con ello la
ductilidad a la que nos hemos querido referir dando título al presente estudio.
Nótese, por ejemplo, lo que explicaba el presidente
Luis Echeverría dentro de la exposición de motivos que acompañó a esta reforma:
“La Constitución de
1917 no contiene ninguna norma que establezca regulaciones en materia urbana,
por tanto en los términos del artículo 124 se entiende en principios como una
materia reservada a los Estados; sin embargo, es de señalarse que además de las
razones históricas que explican la ausencia correspondiente, la problemática
urbana se encuadra dentro de un conjunto de acciones que difícilmente podrían
establecer una facultad exclusiva a cualquiera de los niveles de Gobierno
por los múltiples elementos, materias y atribuciones, que concurren a la misma.
“En los términos de
la vigente distribución de competencias del sistema federal mexicano, la
Federación ejerce facultades decisivas en el desarrollo urbano, como las
correspondientes a la tenencia de la tierra, agua, bosques, contaminación
ambiental, vías generales de comunicación, energía eléctrica, y en otras
materias, así como lo relativo a la promoción económica, las inversiones
públicas de la Federación, tienen impacto determinante en dicho proceso,
condicionan las posibilidades del crecimiento agrícola e industrial, y dan
origen a la creación de fuentes de trabajo, las que constituyen el elemento de
atracción básica en la elección que los grupos humanos toman para asentarse.
“La multiplicidad
de elementos y de competencias que inciden en el fenómeno urbano nos lleva al
principio de que la estructura jurídica que dé regulación al mismo, deberá
establecer la concurrencia de los tres niveles de Gobierno a través de
nuevas formas de colaboración de las Entidades Federativas entre sí, y de éstas
con la Federación, como única forma de ser congruente al federalismo, dentro de
un cauce de responsabilidad institucional compartida. Federalizar
estas acciones públicas, sería una posición conservadora, antihistórica, que
escindiría responsabilidades y afectaría profundamente nuestro sistema federal;
sólo la acción compartida entre la Federación y los Estados, permitirá una
acción intergubernamental de amplia comunicación que dé atención al problema de
manera integral.”
Énfasis añadido
Como se puede observar, ante una realidad que
resultaba indiscutible –la multiplicidad de elementos y de competencias que
inciden en el fenómeno urbano– la clase política de la década de los setenta
advirtió la necesidad de ‘flexibilizar’ el rígido esquema del federalismo dual,
pero teniendo en cuenta que transitando a la concurrencia, a la colaboración
entre órdenes de gobierno, el federalismo no se rompía. De hecho, es importante
destacar la mención en torno a que la opción de simplemente federalizar la
materia sería una posición conservadora, antihistórica, y que afectaría
profundamente nuestro sistema federal.
Es así como comenzó un desarrollo importante dentro
de nuestra Constitución a efecto de establecer la concurrencia, colaboración o
coordinación de los diversos órdenes de gobierno en las siguientes materias:
Redacción
|
Artículos
|
Materia
|
“La Ley establecerá la concurrencia de la
Federación y las entidades federativas…”
|
4°
|
Salud
|
“Para expedir
las leyes que establezcan la
concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en
el ámbito de sus respectivas competencias…”
|
73, f. XXIX-C, G, L, P
|
Asentamientos Humanos; Protección al
ambiente; Pesca y Acuacultura; Derechos de los Niños
|
“Estas leyes establecerán las bases para la
concurrencia en materia de (…) de la Federación, Estados y Municipios,
así como del Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias.”
|
73, f. XXIX-N
|
Sociedades Cooperativas
|
“…para dictar
las leyes encaminadas a distribuir
convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el
ejercicio de la función…”
|
73, f. XXV
|
Educación
|
“Para expedir leyes que establezcan las bases de
coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los
Municipios…”
|
73, f. XXIII
|
Seguridad Pública
|
“Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federación, los
estados, el Distrito Federal y los municipios, coordinarán sus acciones en materia de…”
|
73, f. XXIX-I, Ñ
|
Protección Civil
|
“Para legislar
en materia de (…), estableciendo las
bases generales de coordinación de la facultad concurrente entre la
Federación, los estados, el Distrito Federal y municipios…”
|
73, f. XXIX-J, K
|
Deporte y Turismo
|
“Para expedir
la ley general de armonice y homologue…”
|
73, f. XXIX-R, T
|
Registros públicos inmobiliarios,
Archivos
|
“Para expedir
las leyes generales reglamentarias que
desarrollen los principios y bases en materia de…”
|
73, f. XXIX-S
|
Transparencia y acceso a la
información
|
“Para expedir las leyes generales que distribuyan
competencias entre la Federación y las entidades federativas en materias
de…”
|
73, f. XXIX-U, V
|
Procesos Electorales,
Responsabilidades administrativas
|
“Para expedir
las leyes generales que establezcan
como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de…”
|
73, f. XXI, a)
|
Secuestro, desaparición forzada de
personas,
trata de personas, tortura y delitos
electoral
|
Ahora bien, como veremos más
adelante, el desarrollo del federalismo cooperativo no ha sido lineal, por lo
que hoy podemos hablar de dos especies de este federalismo; por un lado, lo que
podríamos denominar federalismo cooperativo puro o de colaboración extensa y,
por el otro, lo que proponemos denominar un federalismo cooperativo de
concurrencia operativa y limitada. Teniendo en cuenta lo hasta ahora dicho,
estamos en aptitud de analizar el Código Nacional de Procedimientos Penales,
como parte de la «legislación única» a
la luz del sistema constitucional mexicano. Veamos.
III. LA
INCORPORACIÓN DEL LA «LEGISLACIÓN ÚNICA» EN EL CONSTITUCIONALISMO
MEXICANO: HACIA UN FEDERALISMO DÚCTIL.
“Los problemas que enfrentan todos los
Estados cambian en el tiempo, por eso las federaciones son dinámicas.”[42]
José María Serna de la Garza
3.1. La reforma
constitucional que da fundamento al Código Nacional de Procedimientos Penales:
inclusión de la «legislación única».
Con
fecha 8 de octubre de 2013, se publicó el decreto por el que se reformó la
fracción XXI del artículo 73 de la CPEUM, a efecto de integrar a la
Constitución mexicana, entre otros elementos, la cláusula siguiente:
Artículo 73. El
Congreso tiene facultad:
I. a XX. […]
XXI. Para
expedir:
a) y b) […]
c) La
legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de
solución de controversias y de ejecución de penas que regirá en la República en
el orden federal y en el fuero común.
[…]
De esta forma, el inciso c)
transcrito arrogaba la facultad al Congreso de la Unión para expedir la «legislación única» en materia
procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y
de ejecución de penas. Así, resulta fundamental destacar que conforme al
proceso legislativo de reforma constitucional que dio lugar a tal adición, el Poder
Constituyente constituido consideró de gran importancia que existiera una sola
legislación procesal penal, en vez de una por cada entidad federativa más la
federal. Se estimó necesario que los procesos penales debían ser uniformes en
todo el país. Al respecto, en el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales, de Justicia, de Estudios Legislativos Primera y de Estudios
Legislativos Segunda de la Cámara de Senadores, actuando en su carácter de
cámara de origen, se señalaba lo siguiente:
“En
vista de lo anterior, estas Comisiones Dictaminadoras coinciden con lo expuesto
en la iniciativa, cuando señala que resulta necesario que las instituciones de
procuración e impartición de justicia cuenten con un sistema de justicia penal
acorde con la realidad del país, armónico y homogéneo en cuanto al diseño
procedimental, a fin de generar una mayor uniformidad y coherencia en la forma
en que se desahogan los procedimientos penales, en la aplicación de mecanismos
alternativos de solución de controversias, así como en la ejecución de las
penas.
“Se
comparte además, en que es necesario contar con un Código Procedimental Penal
Único de Procedimientos Penales de aplicación en el ámbito federal y local. Al
respecto en la exposición de motivos de la iniciativa en análisis se señala lo
siguiente:
[…]
“Así,
tal como se menciona en la iniciativa en análisis, estas Comisiones Dictaminadoras
consideran que con la unificación del código adjetivo penal, se establecerán
criterios homogéneos en materia procedimental, en los mecanismos alternativos
de solución de controversias, así como en la ejecución de penas, con lo que se
obtendrán entre otros, los siguientes beneficios:
“a)
Una adecuada sistematización y homogeneidad de criterios legislativos;
b)
Condiciones adecuadas para la construcción de una política criminal coherente,
articulada e integral;
c)
Una mayor y mejor coordinación entre las instancias encargadas de la
procuración de justicia;
d)
Mayor certeza para el gobernado respecto a cuáles son las normas penales de
naturaleza adjetiva a observar en todo el país;
e)
Una disminución en los índices de corrupción e impunidad, al existir menores
resquicios legales con relación a la actual dispersión de normas; y
f)
Criterios judiciales más homogéneos.”
De
esta forma, la intención del Poder revisor de la Constitución era clara: la
unificación del código adjetivo penal a efecto de establecer criterios
homogéneos en materia procedimental, en los mecanismos alternativos de solución
de controversias, así como en la ejecución de penas.
3.2. La reforma
constitucional que da fundamento a la «legislación única» en materia de
justicia penal para adolescentes.
Asimismo, el 02 de julio de
2015, se publicó una nueva adición a la porción normativa en comento para
quedar de la siguiente manera:
Artículo 73. El
Congreso tiene facultad:
I. a XX. […]
XXI. Para
expedir:
a) y b) […]
c) La
legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de
solución de controversias, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la
República en el orden federal y en el fuero común.
Ahora
bien, por lo que toca a este último proceso de reforma constitucional, resulta
fundamental advertir que en el dictamen con proyecto de decreto del 21 de abril
de 2015, la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados,
señalaba lo siguiente:
“También
mereció un análisis profundo, a la luz de sus alcances integrales, la
iniciativa presentada por la Sen. Angélica de la Peña Gómez en el sentido de
establecer un Sistema Nacional de Justicia Penal para Adolescentes. No pasa
inadvertido a los miembros de estas Comisiones Unidas el planteamiento de
establecer las tareas del Estado Mexicano en materia de procuración e
impartición de justicia para adolescentes y de ejecución de las medidas de
tratamiento correspondientes, sobre la base de un servicio nacional a partir de
la normatividad que expida el Congreso General y, sobre todo, la concepción de
una función nacional. En otras palabras, que la aspiración de unidad
legislativa para la homologación de las premisas de acceso a la justicia con
pleno respeto a los derechos humanos del presunto infractor y de las víctimas,
de normas procesales para la presentación de la causa y el enjuiciamiento, de
catálogo de medidas de orientación, asistencia y tratamiento y de criterios
para la aplicación del internamiento y sus mínimos y máximos, podría
transformarse en la disminución de esferas de atribución y de responsabilidades
que, acorde a nuestro sistema federal, hoy tienen las entidades federativas.
“Estas
Comisiones Unidas sostienen que el sistema de justicia para adolescentes debe
mantener su sentido de integralidad, no sobre la base de hacerlo ‘nacional’,
sino de ceñirlo a los principios del respeto a los derechos humanos de los
jóvenes en conflicto con la ley penal, de acuerdo a su condición especial de
personas en formación; del estricto apego al principio de la separación de
poderes y de ejercicio de funciones distintas de aquéllos, para que los frenos
y los contrapesos constituyan una garantía orgánica de respeto a los derechos
humanos de los adolescentes; y de sujeción a procedimientos de formación de
causa, enjuiciamiento y determinación de las medidas de orientación, protección
y tratamientos aplicables, en términos homólogos que, a su vez, reconozcan la
pluralidad de las competencias legislativas en nuestro país para el
establecimiento de conductas típicas penales (…) Estimamos que hoy está, no
sólo presente sino, plenamente enraizado en nuestro sistema jurídico, el
principio de aplicar siempre la norma más favorable a la persona sujeta a
cualquier procedimiento que implique una responsabilidad frente al orden
jurídico penal, por lo que no sería dable traer a la esfera constitucional (…) que
sólo se le aplicará la norma (al adolescente) cuando no le afecte, en vez de
reconocimiento general del principio del mayor beneficio previsto ya por el
orden jurídico.
“Así,
el régimen particular de justicia para adolescentes está vinculado a su
condición particular de menores de edad, de personas en un proceso de
formación, de personas que requieren medidas de tratamiento acordes a su
situación y a su plena reintegración familiar y social.
“Hoy
nuestro país se encuentra a menos de 20 meses de la entrada en vigor en toda la
República del sistema penal acusatorio y oral para las personas mayores de edad
(…) y no se cuenta con el mismo grado de avance normativo y de implementación
para que tratándose de adolescentes infractores, también como plazo máximo
ideal al 18 de junio de 2016, se conozcan y resuelvan los asuntos en que
encuentren señalados como posibles responsables, a través del proceso
acusatorio y oral.
“Procedimos
a analizar el contenido de la iniciativa planteada por el Dip. Gutiérrez de la
Garza, arribando a la consideración de que es procedente reflejar en el texto
del artículo 18 Constitucional elementos de sistemática técnica-jurídica
propios de la concepción garantista del proceso acusatorio en la investigación
y enjuiciamiento de las conductas consideradas como delitos en las leyes, y que
se atribuyan a los adolescentes (…) Es decir, que en el caso de una conducta
atribuida a un adolescente (…) que estrictamente pueda iniciarse la
investigación si a dicha persona se le atribuye la realización de un hecho o la
participación en hechos que la legislación penal considere como delito. Esta
previsión, desde luego, en nada limita el disfrute y ejercicio del conjunto de
derechos humanos del adolescente con relación a una situación en la cual se
aduzca un eventual conflicto con la ley penal.
[…]
“En
cuanto al principio de normalización social, se entiende como el aliento a que
la vida durante la privación de la libertad se asemeje en lo máximo posible a
la vida con acceso a la sociedad a través de diferentes instancias y patrones
de comportamiento dentro del centro de internamiento.
“En
tal virtud, se ha estimado procedente plantear que las medidas de internamiento
para los menores de edad en conflicto con la ley penal tengan como fin “la
reinserción y reintegración social y familiar del adolescente.”
De
conformidad con lo anterior, podemos advertir que la citada enmienda perseguía como
finalidad el reconocimiento y protección de los derechos humanos de los menores
y los adolescentes, razón por la cual, afirman los trabajos preparatorios la
necesidad de emitir una legislación única en materia de justicia para
adolescentes que homologue en todo el país el procedimiento penal acusatorio
para los adolescentes en la que se respeten los derechos humanos del menor
infractor y de las víctimas; que contenga las normas procesales para iniciar la
investigación y el enjuiciamiento del adolescente, así como los criterios de
internamiento.
De lo hasta ahora dicho, se concluye que el Poder
reformador de la Constitución estimó necesaria la existencia de una «legislación
única» a nivel nacional en las materias de procedimientos penales, de
mecanismos alternativos de solución de controversias, de ejecución de penas y
de justicia penal para adolescentes, que está llamada a regir en la República
en el orden federal y en el fuero común, a efecto de homologar la regulación de
tales materias en el territorio mexicano, brindando con ello mayor certeza al
gobernado, al evitar una multiplicidad normativa en cada entidad federativa.
En razón de tales adiciones, y tomando en consideración
que se incorporó a la Constitución mexicana un concepto ajeno a nuestro sistema
constitucional, como lo es la noción de «legislación única», se consideró fundamental
que la Procuradora General de la República, emitiera dentro de las acciones de
inconstitucionalidad que versaran sobre normas locales que invadieran la facultad
del Congreso de la Unión a que nos hemos referido,
una reflexión acerca de la forma en que dicho elemento debe ser entendido a la
luz de nuestro sistema federal, así como del complejo conjunto de órdenes
jurídicos que lo integran. Veamos.
3.3. La naturaleza
jurídico-constitucional de la «legislación única»: una aproximación a la
luz de la teoría de los órdenes jurídicos.
Partamos por recordar que la Constitución mexicana es
clara al señalar en su artículo 40 que es voluntad del pueblo mexicano
constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una Federación, establecida
según los principios de esa Ley Fundamental. Dicha decisión política
fundamental es categórica por lo que hace a la elección del sistema de
organización estatal al optar por el sistema federal.
Como ya se ha dicho, si bien no existe una hegemonía
doctrinal en cuanto al concepto de «federalismo»,
también lo es que, al menos, por lo que hace a las características
esenciales o notas distintivas, pueden mencionarse las siguientes:
·
La
existencia de órganos de poder federales (o centrales) y órganos de poder
locales (o regionales) con autonomía garantizada por la Constitución;
·
La
división constitucional de competencias entre los órganos federales y los
órganos locales.
·
La
existencia de alguna forma de representación de las entidades locales en el
gobierno federal y de participación en la formación de la voluntad federal.[44]
En razón de tales elementos, resulta evidente que el
sistema federal se constituye a partir de la integración de un conjunto
complejo de ámbitos de competencia, razón por la cual, para el entendimiento de
este tópico resulta altamente conveniente acudir a lo que la jurisprudencia y
la doctrina han denominado: la «teoría de los órdenes jurídicos».
3.3.1. Teoría de
los órdenes jurídicos antes de la incorporación de la «legislación única» como categoría constitucional.
En este sentido, para entender lo que implica desde el
punto de vista constitucional concretar la decisión política fundamental que
representa la decisión de constituirse en un sistema federal, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación (SCJN) ha venido consolidando una doctrina
jurisprudencial a la que podría denominársele «teoría de los órdenes jurídicos», la cual explica con mucha
claridad la complejidad jurídica del sistema federal mexicano. Lo anterior se
deja ver en la jurisprudencia firme que a continuación citamos:
ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE
LO INTEGRAN. De las disposiciones contenidas en los
artículos 1º, 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115,
fracciones I y II, 116, primer y segundo párrafos, 122, primer y segundo
párrafos, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
se advierte la existencia de cinco órdenes jurídicos en el Estado Mexicano, a
saber: el federal, el local o estatal, el municipal, el del Distrito Federal y
el constitucional. Este último establece, en su aspecto orgánico, el sistema de
competencias al que deberán ceñirse la Federación, los Estados, los Municipios
y el Distrito Federal, y corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, como Tribunal Constitucional, definir la esfera competencial de tales
órdenes jurídicos y, en su caso, salvaguardarla.
De la jurisprudencia antes referida puede concluirse que,
hasta antes de la incorporación de la «legislación
única» como categoría constitucional (reforma publicada el 8 de octubre de
2013 a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución), pero ya tomando en
consideración la reforma que convirtió al otrora Distrito Federan en la Ciudad
de México, podemos afirmar que existían cinco tipos o clases de órdenes
jurídicos dentro del sistema federal mexicano, a saber:
a) Órdenes
jurídico-municipales. Compuestos
por las competencias a que alude el artículo 115 constitucional, así como a
aquellas materias que constitucionalmente han sido consideradas como facultades
concurrentes.
b) Órdenes
jurídico-locales. Compuestos por la
competencia residual a que se refiere el artículo 124 constitucional, así como
los diversos mandatos constitucionales dispersos en nuestra Ley Fundamental y
aquellas materias que constitucionalmente han sido consideradas como facultades
concurrentes.
c) Orden
jurídico de la Ciudad de México. Compuesto
por la competencia residual a que se
refiere el artículo 124 constitucional; la competencia explícita atribuida a
los poderes federales a que se refiere el artículo 122, apartado B, de la Constitución;
así como los diversos mandatos constitucionales dispersos en nuestra Ley
Fundamental y aquellas materias que constitucionalmente han sido consideradas
como facultades concurrentes.
d) Orden
jurídico federal. Compuesto por la
competencia explícita a que se refiere el artículo 124 constitucional, así como
a las facultades implícitas que se deriven de las mismas, de conformidad con la
fracción XXX del artículo 73 de nuestra Constitución, y aquellas materias que
constitucionalmente han sido consideradas como facultades concurrentes.
Cabe señalar que entre tales órdenes jurídicos no existe
una relación de jerarquía, sino que, en todo caso, se trata de ámbitos de
competencia diferentes, excluyéndose el federal de los locales (incluida la
Ciudad de México) y municipales por razón de materia, y los locales y
municipales entre sí, por razón de jurisdicción. Teniendo en cuenta lo
anterior, pasemos ahora al análisis del orden que sí posee supremacía dentro de
la teoría que se explica.
3.3.2.
El orden jurídico constitucional o total.
Aunado a los cuatro órdenes jurídicos antes mencionados,
se encuentra también el denominado «orden
jurídico constitucional o total», el cual sí es jerárquicamente superior a
los otros cuatro, tal y como ya ha sido clarificado por la SCJN al interpretar
el artículo 133 constitucional y el principio de supremacía constitucional
implícito en el texto de tal cláusula.
Así, al desarrollarse dicho orden jurídico constitucional, las autoridades que
lo hacen no se desenvuelven como autoridades federales, ni locales, ni
municipales, ni de la Ciudad de México, sino que lo desarrollan como
autoridades constitucionales. Cabe señalar que dicho orden jurídico
constitucional se desenvuelve, al menos, en los siguientes ámbitos:
a) En los procesos
de reforma constitucional, los cuales, al ser operados por el Poder constituyente
constituido, ya sea el de carácter nacional (el Congreso de la Unión y las
Legislaturas de los Estados conforme al artículo 135 constitucional) o de
carácter internacional (el Presidente de la República y el Senado en tratándose
de tratados internacionales que reconozcan derechos humanos, conforme a los
artículos 76, fracción I y 89, fracción X, constitucionales) incidirán
válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales.
b) El proceso
de suspensión de derechos a que se refiere el artículo 29 de la Constitución,
ya que tal determinación la adoptan el Presidente de la República y el Congreso
de la Unión, no como autoridades federales, sino como autoridades
constitucionales, en la medida de que puede tener efecto en cualquier espacio
del territorio nacional en el que sea necesario adoptar ese tipo de medidas.
c)
Los procesos constitucionales, los cuales, desde el punto de vista del doctor
Héctor Fix-Zamudio, son los “…instrumentos
predominantemente procesales que están dirigidos a la reintegración del orden
constitucional cuando el mismo ha sido desconocido o violado por los órganos
del poder.”[48] En este
sentido, las autoridades que en ellos intervienen lo que hacen es proteger a la
Constitución, trabajando así como autoridades constitucionales, no federales, en la medida de que lo resuelto en ellos
puede incidir en cualquier orden jurídico parcial, debiendo ser acatada la
resolución a efecto de que se reintegre el orden constitucional que se ha visto
violado por actos de autoridad.
d) La reforma
al capítulo geográfico de la Constitución, atendiendo a que el Congreso de
la Unión en el ejercicio de tales facultades representa a la Nación mexicana,
quien es la titular del derecho real de naturaleza pública sobre el territorio
nacional, razón por la cual no actúa como autoridad
federal sino como autoridad constitucional (artículo 73, fracciones I y III,
constitucionales).
e) La «Legislación Suprema de la Unión» a
que se refiere el artículo 133 constitucional, la cual conforma un orden
jurídico superior, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por
debajo de ella, los tratados internacionales y las leyes generales y
reglamentarias.
Partiendo de lo antes
expuesto, para lo que aquí interesa, resulta fundamental reparar brevemente en
los criterios que sobre el artículo 133 de la CPEUM ha venido consolidando la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, sobre todo por lo que hace al concepto
de «Legislación Suprema de la Unión» y a los elementos que la integran.
Como ya se ha dicho, la
Corte mexicana ha clarificado que en el artículo 133 de la CPEUM se encuentra
implícito el principio de supremacía constitucional, enfatizando que se
configura un orden jurídico superior, en el cual la Constitución se ubica en la
cúspide y, por debajo de ella, los tratados internacionales, las leyes generales y, desde nuestro punto de vista, las leyes
reglamentarias.
Lo anterior es así ya que de
los criterios jurisprudenciales emitidos por la SCJN, y de los cuales hemos
dado cuenta a píe de página, es importante destacar dos ideas para efectos del
presente análisis, a saber:
(i) Que los tratados
internacionales se ubican jerárquicamente por debajo de la Constitución
pero por encima de leyes general, federales y locales, debido a que, atendiendo
al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario "pacta sunt servanda", al
suscribirlos, el Estado mexicano contrae libremente obligaciones frente a la
comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de
derecho interno; y
(ii)Que las leyes
generales son parte del orden jurídico constitucional debido a que pueden
incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al
Estado mexicano, ya que las leyes generales corresponden a aquellas respecto a
las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado
expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades
políticas que integran el Estado mexicano, lo cual se traduce en una excepción
al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Dentro de esta
categoría superior de normas podemos ubicar, de igual forma, a las leyes reglamentarias, las cuales tienen
como finalidad ampliar y detallar algún precepto de la misma (vgr. Ley de Amparo, reglamentaria de los
artículos 103 y 107 constitucionales, la Ley de Asociaciones Religiosas,
reglamentaria de los artículos 24 y 130 constitucionales,
o bien, la Ley Federal del Trabajo y la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado). Cabe señalar que estas leyes –las generales y reglamentarias–
no pueden ser emitidas motu proprio
por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas
constitucionales que obligan a aquél a dictarlas.
De esta forma, hasta
lo ahora analizado, debe afirmarse que el orden jurídico constitucional se hace
comprender de un conjunto de normas que configuran un «bloque de constitucionalidad», concepto utilizado por el
Tribunal Constitucional español en el fallo STC 10/82, en el cual se refirió a
dicho bloque como “…a un conjunto de normas que ni están incluidas en la
Constitución ni delimitan competencia, pero cuya infracción determina la
inconstitucionalidad de la ley sometida a examen”.
Ahora
bien, para efectos de nuestro análisis, a efecto de identificar de qué manera
el sistema federal mexicano se ha venido haciendo dúctil, resulta fundamental profundizar acerca de aquellas
cláusulas que –precisamente– se erigen en excepciones a la fórmula de
distribución de competencias dual, es decir, en excepciones al principio de
facultades explícitas, ya que en la medida de que esa nómina de excepciones se
incremente, en esa misma medida los Estados de la República van autorizando a
que todos los órdenes de gobierno colaboren en dichas materias.
3.3.2.1. Las leyes
generales: su vocación dentro del sistema federal mexicano.
Ahora bien, particularmente
interesa centrarnos ahora en las leyes generales, respecto de las cuales, la
Corte mexicana, a partir de los criterios que ha emitido, ha realizado un matiz
que permite una diferencia dentro del catálogo de leyes generales a que se
refiere nuestra Constitución, a saber:
3.3.2.1.1. Las
leyes generales en la lógica del federalismo cooperativo «puro» o de «colaboración
extensa».
Respecto de este primer tipo
de leyes generales, la SCJN ha señalado que guardan una relación de jerarquía
con las leyes federales y locales, en la medida de que se desarrollan y
desenvuelven en el orden jurídico constitucional o total, toda vez que en ellas
terminarán de distribuirse las competencias que el Poder Constituyente
constituido no haya deseado distribuir al establecer dentro de nuestro sistema
constitucional las denominadas facultades concurrentes.
Así, las leyes generales
cumplen con la misión y esencia que la Corte mexicana mencionó alguna vez en su
jurisprudencia histórica, al afirmar que no es exacto que el artículo 133 de
las Constitución deba interpretarse en el sentido de que ‘las leyes que emanen
de la misma’ sólo prevalecen sobre las disposiciones que en contrario pueda
haber en las Constituciones o leyes de los Estados, sino que esa prevalencia o
jerarquía superior de las leyes que emanen de la Constitución, se extiende a
toda clase de leyes, bien sean federales o locales, toda vez que hay un orden
jerárquico en las leyes, que tienen por cima a la Constitución, por ser la Ley
Suprema del país, y ésta, en el artículo 133, nos aclara que esa misma
categoría tienen las leyes que de la propia Constitución emanen, es decir, las
leyes reglamentarias de preceptos constitucionales, puesto que no vienen a ser
sino la ampliación de las bases estatuidas en nuestra Carta Fundamental.
En este sentido, las leyes
que «emanan» de la Constitución conforme al artículo 133 constitucional, son
claramente las leyes generales y las leyes reglamentarias, debido a que
participan de la esencia constitucional
en la media de que, por mandato expreso del Constituyente originario o permanente,
terminan por distribuir competencias concurrentes –leyes generales– o terminan
por detallar algún precepto de la propia Ley Fundamental –leyes
reglamentarias–.
Cabe señalar que dicha
jerarquía (entre las leyes generales o reglamentarias y las leyes federales o
locales) ha sido entendida por el Alto Tribunal en una lógica de federalismo
cooperativo puro o de colaboración extensa; es decir, si bien es cierto que el
artículo 124 de la CPEUM establece que: "Las
facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los
funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados",
también lo es que el Órgano Reformador de la CPEUM determinó, en diversos
preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de
competencias, denominado “facultades concurrentes”, entre la Federación, las
entidades federativas y los municipios, en ciertas materias.
Esto es, en el sistema
jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades
federativas, los municipios y la Federación puedan actuar respecto de una misma
materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los
términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.
De esta forma, el federalismo cooperativo puro o de colaboración extensa se concreta
cuando dentro del desarrollo de una materia que ha sido determinada como
facultad concurrente, no sólo el Congreso de la Unión emite la ley general
respectiva, sino que los órganos legislativos de las entidades federativas
emiten leyes locales que desarrollan dicha materia. Así, Federación, Estados,
Municipios y la Ciudad de México, colaboran para desarrollar la misma materia,
pero sujetándose en todo caso, a los parámetros establecidos en la ley general.
Sin embargo, nótese cómo en el ejercicio de facultades concurrentes nadie
tiene, per se, impedida la potestad
normativa, en la medida en que todo se ajuste a la ley general.
De hecho, la Corte mexicana
ha determinado, so pretexto de clarificar la relación que guarda una ley
general con una ley local sobre la materia que ha sido determinada como
concurrente, que a la primera le corresponde establecer las bases mínimas y la
distribución de competencias para legislar en esa materia, en cuyo marco los
órganos legislativos de las entidades federativas tienen facultades para, por
ejemplo, aumentar las prohibiciones e imponer sanciones, no estando obligados a
regular en términos idénticos a los previstos en la ley general, pues en la
lógica de tal federalismo cooperativo, no puede justificarse la existencia de
una obligación que implique reproducir a nivel local los preceptos de la ley
general respectiva, y sí la existencia del deber de que las leyes locales incorporen
el mínimo de protección que la ley general garantiza.
3.3.2.1.2. Las
leyes generales en la lógica del federalismo cooperativo «de concurrencia operativa y limitada».
No obstante, marcando una
diferencia respecto de las leyes generales que regulan materias concurrentes en
la lógica del federalismo cooperativo de colaboración extensa, el Pleno de la SCJN,
al resolver la acción de inconstitucionalidad 20/2010, dejó entrever que en materia
penal, concretamente por lo que hace al diseño de los delitos contra la salud
en su modalidad de narcomenudeo, refirió que:
“El hecho de que el delito local de narcomenudeo en
términos de los preceptos impugnados se ajuste en lo esencial a los elementos
del tipo contenido en la Ley General de Salud —aunque con distinta redacción y
modificaciones menores tomando en cuenta que las inconsistencias sustantivas
que existían fueron corregidas mediante fes de erratas—, y el que la
competencia local prevista en dichos artículos se apegue a las reglas del
artículo 474, no subsana el vicio de
inconstitucionalidad apuntado, pues lo cierto es que el sistema de
jurisdicción concurrente autorizado por la Constitución y adoptado por la Ley
General de Salud está construido en torno a la aplicación de leyes penales
federales por las autoridades locales; no
se trata de una materia coordinada en la que las entidades federativas puedan
legislar dentro de los parámetros de una ley de bases generales.”
En este sentido, no se está en el caso de la jurisprudencia
de rubro: “LEYES LOCALES EN MATERIAS CONCURRENTES. EN ELLAS SE PUEDEN
AUMENTAR LAS PROHIBICIONES O LOS DEBERES IMPUESTOS POR LAS LEYES GENERALES”
–antes analizada–, ya que dicha tesis parte del supuesto en que las entidades
federativas tengan conferida una facultad legislativa en términos de la ley
general respectiva, la cual pueden ejercer con cierta libertad dentro de los
parámetros de esta última, lo que en el caso no ocurre, porque la facultad
legislativa del artículo Primero Transitorio del Decreto de veinte de agosto de
dos mil nueve se circunscribe a hacer efectiva la competencia local exclusivamente
para la persecución del delito federal de narcomenudeo.
En
este sentido, en el ámbito penal, la Corte mexicana ha identificado un sistema
de jurisdicción concurrente que no parte del supuesto en el que las entidades
federativas tengan conferida una facultad legislativa en términos de la ley
general respectiva, la cual podrían ejercer con cierta libertad dentro de los
parámetros de esta última, sino que por el contrario, la concurrencia en dicha
materia resultaría operativa (vgr. persecución
e investigación de los delitos), no normativa y, por tanto, limitada.
De
modo similar se pronunció la Suprema Corte de Justicia el veintiuno de mayo de
dos mil trece al resolver la acción de inconstitucionalidad 26/2012, en la cual
señaló que:
40.
Como consecuencia de la entrada en vigor de la referida reforma constitucional
se modificó la distribución de la potestad normativa punitiva respecto del
delito de trata de personas, ya que desde el quince de julio de dos mil once
dicha facultad quedó depositada, en exclusiva, en el Congreso de la Unión, lo
que se corrobora por lo previsto implícitamente en el artículo segundo
transitorio del referido Decreto, en virtud del cual a partir de su entrada en
vigor el citado órgano legislativo federal ya contaba con la atribución
necesaria para emitir la legislación respectiva, la cual debería contener,
entre otros aspectos, los tipos penales de trata de personas.
41.
Por tanto, debe estimarse que al
facultarse constitucionalmente al Congreso de la Unión para establecer,
mediante una ley general, los tipos y penas en materia de trata de personas, se
privó a los Estados de la atribución con la que anteriormente contaban, en
términos del artículo 124 constitucional, para legislar en materia del delito
de trata de personas; manteniendo, sin embargo, facultades para prevenir,
investigar y castigar el referido delito conforme al régimen de concurrencia de
facultades derivado de lo establecido en la fracción XXI del artículo 73
constitucional antes citado.
42.
Cabe señalar que en los mismos términos se pronunció este Tribunal Pleno en
sesión del trece de mayo de dos mil trece, al conocer de la acción de
inconstitucionalidad 56/2012, presentada por la Ponencia del señor Ministro
Valls Hernández, respecto de la reforma constitucional publicada en el Diario
Oficial de la Federación de cuatro de mayo de dos mil nueve, en virtud de la
cual se modificó la fracción XXI del artículo 73 constitucional para reservar
al Congreso de la Unión la potestad normativa punitiva en materia del delito de
secuestro.
43.
Es importante tener presente que aun cuando con motivo de la mencionada reforma
constitucional de catorce de julio de dos mil once los Estados de la República
dejaron de tener competencia para legislar respecto del tipo penal del delito
de trata de personas, lo cierto es que ello no obsta para reconocer que la
legislación local que se hubiese expedido con anterioridad a esa fecha en dicha
materia podría seguirse aplicando durante el periodo en el que no entrara en
vigor la ley general correspondiente.
44
a 45…
46.
Por lo expuesto, con independencia de los vicios de inconstitucionalidad
aducidos en la demanda de la que deriva este asunto, se impone declarar la
invalidez del Decreto 460 publicado en el Periódico Oficial del Estado de
Colima, de cuatro de febrero de dos mil doce, por el que se reforma el párrafo
primero del artículo 161 del Código Penal para el Estado de Colima, al resultar
violatorio de lo previsto en los artículos 16 y 73, fracción XXI, de la
Constitución General de la República, ya que se refiere a una materia cuya
regulación se encuentra reservada en forma exclusiva al Congreso de la Unión.
De
esta forma, se corrobora la existencia de una especie de leyes generales que,
por mandato constitucional, deben entenderse que regulan una materia sí
concurrente, pero entendida dicha concurrencia sólo en el ámbito operativo,
reservando la potestad legislativa al Congreso de la Unión, órgano el cual ha
sido habilitado por el Poder Constituyente constituido para realizar dicha
función: la de establecer tipos penales y sus sanciones en materia de secuestro,
desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad
contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes, así como electoral.
Ahora
bien, nótese que la anterior conclusión deja abierta la posibilidad de que las
entidades federativas sí puedan legislar en aquello que el propio Congreso de
la Unión conceda y habilite a través de la ley general correspondiente, con lo
cual se actualiza lo que prescribe el segundo párrafo del inciso a) de la
fracción XXI del artículo 73 constitucional, en el sentido de que el Congreso
distribuirá las competencias y las formas de coordinación entre la Federación,
las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios. Es por ello
que tal y como se menciona en la resolución de la acción de
inconstitucionalidad 26/2012, las
entidades federativas mantienen facultades para prevenir, investigar y castigar
los referidos delitos, porque así lo establecen las leyes generales
respectivas.
En suma, se mantiene cierto
nivel de concurrencia que podría ser desarrollado por las entidades federativas
a través de leyes o reglamentos, en ámbitos que la propia ley general las habilite
(vgr. la creación de una Unidad
Investigadora Especializada al interior de la institución de procuración de
justicia local). De hecho, en la acción de
inconstitucionalidad 18/2010, la SCJN reconoció la competencia del otrora Distrito
Federal para emitir la Ley de Extinción de Dominio, siempre que se relacione el
procedimiento con aquellos delitos que si bien su regulación corresponde al
Congreso de la Unión, su aplicación u operatividad puede ser llevada a cabo por
autoridades locales de manera concurrente, como lo es el caso de secuestro y de
trata de personas.
3.4. La «legislación única»: un temperamento al
sistema federal mexicano.
Ante
la incorporación a nuestra CPEUM de un concepto ajeno a nuestro sistema
constitucional, sobre todo por lo que hace al sistema federal, como lo es la
noción de “legislación única”, surge
la duda razonable de clarificar qué posición debe ocupar tal legislación
nacional dentro de la teoría de los órdenes jurídicos del sistema federal
mexicano.
La
pregunta no es menor, ya que como se ha dicho, una legislación única, como lo
es el CNPP, si bien está llamada –como las leyes generales– a incidir
válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado
mexicano, esto es, que debe ser aplicada tanto por autoridades federales y
locales; también es cierto que no parece tan claro que guarde una relación de
jerarquía con las leyes federales y locales, como sí ocurre entre éstas y las
leyes generales. Esto es así debido a que los decretos por los que se ha
reformado la fracción XXI del artículo 73 de la CPEUM, a efecto de integrar a
nuestra Ley Fundamental, entre otros elementos, la porción normativa siguiente:
“Artículo 73. El Congreso tiene
facultad:
I. a XX. […]
XXI. Para
expedir:
a) y b) […]
c) La legislación única en materia
procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias,
de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la
República en el orden federal y en el fuero común.
[…]”
Tal
cláusula constitucional no hace otra cosa sino dotar al Congreso de la Unión de
una potestad legislativa exclusiva, es decir, sólo ese órgano legislativo podrá
emitir leyes encaminadas a regular en toda la Nación la materia procedimental
penal, los mecanismos alternativos de solución de controversias, la ejecución
de penas y la justicia penal para adolescentes.
Así,
entre este tipo de legislación única y las leyes federales o locales, no puede
existir una relación jerárquica y, mucho menos, una relación que se fundamente
en el federalismo cooperativo, ya sea (i) puro o de colaboración extensa, como ocurre con la mayoría de las
materias concurrentes, en el que las autoridades locales pueden complementar
las leyes generales a través de la expedición de leyes locales;
o bien, de (ii) concurrencia
operativa y limitada, como ocurre en las materias a que se refiere, por
ejemplo, el artículo 73, fracción XXI, inciso a) de la CPEUM, en las que las
leyes generales deben entenderse que regulan una materia sí concurrente, pero
entendida dicha concurrencia sólo en el ámbito operativo, reservando la
potestad legislativa al Congreso de la Unión, órgano el cual ha sido habilitado
por el Poder Constituyente constituido para realizar dicha función: la de
establecer tipos penales y sus sanciones en materia de secuestro, trata de
personas y delitos electorales. Así, dentro de tal especie de federalismo
cooperativo, al que hemos denominado de una concurrencia operativa y limitada,
queda abierta la posibilidad de que las entidades federativas sí puedan
legislar en aquello que el propio Congreso de la Unión conceda y habilite a
través de la ley general correspondiente, con lo cual se actualiza lo que
prescribe el segundo párrafo del inciso a) de la fracción XXI del artículo 73
constitucional, en el sentido de que el Congreso distribuirá las competencias y
las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el
Distrito Federal y los municipios. Es por ello que tal y como se menciona en la
resolución de la acción de inconstitucionalidad 26/2012, las entidades federativas mantienen facultades para
prevenir, investigar y castigar los referidos delitos, porque así lo establecen
las leyes generales respectivas.
Muy
por el contrario, las legislaciones únicas a que se refiere el artículo 73,
fracción XXI, inciso c), de la CPEUM, implican, entre otros efectos, que no
puedan existir leyes federales o locales que aborden dicha materia; es decir,
respecto de tales materias no pueden existir leyes federales o locales, razón
de más para que no pueda siquiera pensarse en una relación entre éstas y la
legislación única.
De
esta forma, la legislación única a la que se refiere el artículo 73, fracción
XXI, inciso c), de nuestra CPEUM, se configura en una especie de facultad
diferente, de carácter nacional y exclusiva, que el Poder Constituyente
constituido atribuyó al Congreso de la Unión, pero que en todo caso, ese tipo
de facultad legislativa tendrá aplicabilidad tanto a nivel federal como local,
dependiendo del ámbito competencial en el que se desenvuelva. No por nada la
propia cláusula constitucional en comento termina por decir que tal legislación
única regirá en la República en el orden federal y en el fuero común.
Así
las cosas, la legislación única no se desenvuelve exclusivamente dentro de
ninguno de los órdenes jurídicos parciales (federal, local, de la Ciudad de
México o municipal), y al mismo tiempo se desenvuelve en todos, de ahí su
carácter nacional, ya que su emisión corresponde en exclusiva al Congreso de la
Unión, pero no como órgano legislativo federal, sino como órgano legislativo de
carácter nacional. Es evidente que no se trata de una ley federal como lo es,
por ejemplo, el Código de Comercio, el cual fue expedido por el Congreso de la
Unión con fundamento en el artículo 73, fracción X, de nuestra CPEUM, ya que a
diferencia de aquél, el CNPP será aplicado en cada uno de los órdenes jurídicos
parciales, y por todas las autoridades del país, en su calidad de autoridades
federales, locales, de la Ciudad de México o municipales, dependiendo del
delito sobre el que verse el proceso penal.
En
suma, dicha legislación única no forma parte de la legislación general, toda
vez que:
(i)
no fue consignado así por el
Constituyente, como sí ocurrió en las materias de secuestro, desaparición
forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la
ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes, así como delitos electorales;
(ii) en
las materias a que se refiere la legislación nacional –procesal penal,
mecanismos alternativos de solución de controversias, ejecución de penas y
justicia penal para adolescentes– no se mandata realizar una distribución de
competencias, sino que se habilita al Congreso de la Unión para expedir legislaciones únicas que regirán en la República en el orden federal y en el
fuero común;
(iii) la
legislación única no posee las características que ese Alto Tribunal ha
identificado como esenciales de las denominadas leyes generales, debido a que,
por ejemplo, entre el CNPP y las leyes locales no hay una relación de
jerarquía, ya que éstas no pueden siquiera existir atendiendo a la exclusividad
y unicidad de aquél; y
(iv) la
legislación única no posee las características que ese Alto Tribunal ha
identificado como esenciales de las denominadas leyes generales, debido a que
no existe una relación sobre la base del federalismo cooperativo, sea éste de
colaboración extensa o de concurrencia operativa y limitada, ya que por esa
misma exclusividad y unicidad del CNPP, las leyes locales no podrían, por
ejemplo, ampliar la regulación que el CNPP realiza sobre las fases del
procedimiento penal, a pesar de que esto pudiera considerarse positivo y
conveniente, ya que el éxito del sistema penal acusatorio radica ciertamente en
la uniformidad y unicidad de las normas en materia procedimental penal.
3.4.1. El «principio de reserva de código»: una
consecuencia positiva.
Lo
anterior queda aún más claro derivado del «principio
de reserva de código»
que se desprende del artículo 73, fracción XXI, inciso c) de la CPEUM, el cual
tiene como misión evitar la generación de tal incertidumbre jurídica,
generando, para ello, la obligación a cargo del legislador nacional de
concentrar toda la producción normativa en materia procesal penal, a efecto de
que exista una implementación pacífica y congruente del nuevo sistema penal
acusatorio.
Cabe señalar que al respecto, la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que el principio de
reserva de código se deriva de un precepto constitucional cuyo mandato se
dirige a un solo legislador –y no a una pluralidad de ellos–, aunado a que
exista una razón constitucional que justifique que deba emitirse un solo código
o una sola ley nacional.
En este sentido, se considera que ambos parámetros se
cumplen, ya que la intención del Poder Constituyente de 2013, al momento en que mandata al Congreso de la Unión a
expedir –legislación única– ha establecido el principio de reserva de código
para tales materias como la procesal penal, toda vez que una legislación, para
que cumpla con el adjetivo calificativo de ser única, debe existir sola y sin
otra de su especie. De ahí la no existencia de una pluralidad de órganos
legislativos autorizados para expedir normas que regulen o reglamenten esa
cláusula constitucional, por lo que se estima necesario que se declare la
inconstitucionalidad del artículo 25, fracción I de la Ley de la Fiscalía, en la porción normativa que prevé: “únicamente cuando debido a las
circunstancias del caso aquéllas no puedan ser formuladas directamente ante el
Ministerio Público”, en
virtud de que el Congreso estatal no está autorizado para establecer requisito
alguno para que la policía de investigación reciba denuncias sobre hechos que
puedan ser constitutivos de delitos como lo establece la norma combatida.
3.4.2. Universo de
facultades dentro del marco constitucional a la luz de la incorporación de la «legislación única».
En
razón de todo lo anterior, de acuerdo a nuestro actual marco constitucional,
hoy pueden identificarse las siguientes especies de facultades:
a) Facultades expresamente otorgadas a la Federación[68], en
términos del artículo 124 de la CPEUM, así como aquellas implícitas que sean
necesarias para ejercer las primeras, en términos del artículo 73, fracción XXX
de la CPEUM;
b) Facultades
que le corresponden a los Estados y a la Ciudad de México a partir de un sistema de asignación residual, en términos
del artículo 124 de la CPEUM;
c) Facultades expresamente asignadas a los estados o a
la Ciudad de México[69]; es
decir, mandatos constitucionales que las entidades federativas deben cumplir;
d) Facultades que se encuentren absolutamente
prohibidas a los estados y a la Ciudad de México[70];
e) Facultades que sólo pueden ejercer los estados y a
la Ciudad de México con autorización del Congreso de la Unión[71];
f) Facultades expresamente asignadas a los poderes
federales en relación con la Ciudad de México, en términos del artículo 122,
apartado B), de la CPEUM;
g) Facultades multicompetenciales asignadas por el
texto constitucional a los diversos niveles de gobierno sin que mandate una
articulación necesaria, reconociéndose así, por principio, libertad de
configuración normativa a cada orden jurídico;
h) Facultades concurrentes o reglamentarias asignadas
por el texto constitucional al establecer expresamente que algunas facultades
se ejercerán mediante la articulación entre los diversos niveles de gobierno
(federal, estatal o municipal), facultándose al Congreso de la Unión para la
emisión de leyes generales que posibiliten dicha articulación sobre la lógica
de un federalismo cooperativo de colaboración extensa o sobre la base de una
concurrencia operativa y limitada,
o bien, a través de la expedición de leyes reglamentarias que detallen
preceptos constitucionales. Tales normas son aquellas que emanan
de la Constitución conforme a su artículo 133, debido a que participan de la
esencia constitucional en la medida de que, por mandato expreso del
Constituyente originario o permanente, terminan por distribuir competencias
concurrentes –leyes generales– o terminan por detallar algún precepto de la
propia Ley Fundamental –leyes reglamentarias–; y
i)
Facultades expresamente
otorgadas por la Constitución al Congreso de la Unión para emitir «legislación única» de carácter nacional
y en forma exclusiva, por lo que no requiere de articulación alguna entre los
diversos órdenes jurídicos, ya que dicha legislación está llamada a regir en
toda la República en el orden federal y en el fuero común.
IV. CONCLUSIONES.
De
esta manera, habría que concluir la necesidad de incluir dentro de la teoría de
los órdenes jurídicos un ámbito diferente, que vendría a sumarse a los cuatro
órdenes jurídicos parciales. Así, además de los órdenes jurídicos (i) federal,
(ii)
locales, (iii) de la Ciudad de México y (iv) municipales, se configura ahora un (v) orden jurídico
nacional, de carácter unitario, entre los cuales no existe una relación de
jerarquía, pero que a su vez, tales órdenes sí deben permanecer supeditados al (vi) orden
jurídico constitucional o total. Este complejo sistema de distribución de
competencias podría ilustrarse de la siguiente manera:
En
suma, lo que trajo consigo esta adición a nuestra CPEUM fue, en cierta medida,
un matiz al sistema federal mexicano, o si se prefiere, un temperamento[76] a tal sistema de organización
estatal, ya que la legislación única es propia de los Estados unitarios,
sistemas en los cuales sus normas se caracterizan –precisamente– por dos notas
distintivas: (i) su alumbramiento se hace desde el centro y (ii) son
uniformes, consecuencia del unitarismo y de la planificación.
Es por lo anterior que el planteamiento en torno a
generar una codificación de carácter procesal penal que tenga carácter
nacional, no tiene por qué advertirse como un rompimiento al sistema federal,
toda vez que parafraseando al ex presidente Luis Echeverría, la problemática
que significa hacer frente a la delincuencia, al crimen organizado y al impacto
social que tales fenómenos traen consigo, difícilmente podrían atenderse
estableciendo una facultad exclusiva a cualquiera de los niveles de Gobierno,
razón de más para homologar –como ya ocurre en otros sistemas federales– la
materia penal adjetiva.
Además, no se trata de federalizar dicha materia,
lo cual, en palabras del ex mandatario citado, sería una posición conservadora,
antihistórica, que escindiría responsabilidades y afectaría profundamente
nuestro sistema federal, ya que si bien existe ya un código único en materia
procesal penal, la persecución de los delitos, la procuración e impartición de
justicia y, en general, su aplicación, seguirá correspondiendo a cada uno de
los órdenes de gobierno.
No debemos olvidar que los sistemas de organización
estatal (federalismo, centralismo, regionalismo, etc.) son sólo medios –nunca
fines– de los que el constitucionalismo echa mano para concretar su misión
última: limitar al poder a través del derecho, razón por la cual, si
dicha misión se puede alcanzar de mejor manera, habrá que transitar a modelos
que, a pesar de parecer contrarios a dogmas constitucionales, hagan más comprensiva la estructura del Estado
mismo, lo que en el caso mexicano significaría caminar hacia el «federalismo
dúctil».
Resulta importante advertir que no existe uniformidad
doctrinal dentro de este campo. Para muchos, como por ejemplo, para Antonio
Carlos Pereira Meneaut, el federalismo es catalogado dentro de las formas de
Estado, mientras que para otros, como por ejemplo Paolo Biscaretti di Ruffia,
las formas de Estado son el Estado de democracia clásica, el Estado socialista
y el Estado autoritario (cfr. Biscaretti
di Ruffia, Paolo, Introducción al derecho
constitucional comparado, México, FCE., 1996, p. 121-140).
Ahora bien, de acuerdo con Beatriz
Maldonado Siman, dentro de la clasificación de formas de Estado. Cabe realizar
su análisis a partir de dos puntos de vista: (i) el político que se
refiere a los sistemas políticos –que es propiamente la conceptualización de
Biscaretti–; y (ii) el jurídico, que tiene que ver con la estructura interna
del poder estatal (cfr. Maldonado
Siman, Beatriz, “Breves consideraciones sobre algunos aspectos de la Teoría
General del Federalismo”, Boletín
Mexicano de Derecho Comparado, México, nueva serie, año XXV, núm. 75,
septiembre-diciembre de 1992, p. 809,
http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/DerechoComparado/75/art/art3.pdf)
Así es como, del entendimiento de
ambos puntos de vista y partiendo de la idea de que el Estado es un poder
jurídicamente institucionalizado, cuya estructura interna no siempre es la
misma, puede afirmarse que ambos autores –Pereira y Biscaretti– están hablando
exactamente de lo mismo, es decir, de la forma del Estado, pero mientras que
éste hace énfasis en el análisis político, aquél profundiza en el análisis
jurídico, razón por la cual, para efecto de diferenciar lo que es distinto,
aquí nos referiremos al federalismo como un sistema de organización estatal.
La nómina de tales procesos
se hace consistir de lo siguiente: (i) Garantía de acceso a la jurisdicción internacional (Art. 21, párrafo 8°
de la CPEUM); (ii) Intervención
reconstructiva del Senado en las entidades federativas (Art. 76, fracción 5 de
la CPEUM); (iii) Intervenciones
políticas del Senado en las entidades federativas (Art. 76, fracción 6 de la
CPEUM); (iv) Juicio para la
protección de derechos político-electorales del ciudadano (Art. 99, fracción 5
de la CPEUM); (v) Sistema
Ombudsman (Art. 102, apartado B de la CPEUM); (vi) Facultad de investigación de la CNDH (Art. 102, apartado B
de la CPEUM); (vii) Juicio de
Amparo (Art. 103 y 107 de la CPEUM); (viii)
Controversia constitucional (Art. 105, fracción 1 de la CPEUM); (ix) Acción de inconstitucionalidad
(Art. 105, fracción 2 de la CPEUM); (x)
Juicio político (Art. 110 de la CPEUM); (xi) Responsabilidad patrimonial del Estado (Art. 113 de la
CPEUM).
Registro
No. 2 009 730. RÉGIMEN CONTRACTUAL DEL ESTADO. LA FACULTAD REGLAMENTARIA
PREVISTA EN EL ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL NO SE ENCUENTRA SUJETA AL PRINCIPIO
DE RESERVA DE CÓDIGO O DE ORDENAMIENTOS, POR LO QUE PUEDEN COEXISTIR DIVERSAS
LEYES REGLAMENTARIAS. Localización: [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.;
Libro 21, Agosto de 2015; Tomo I; Pág. 479. 1a. CCXXXIX/2015 (10a.).
Al
respecto, en la exposición de motivos del Dictamen de las Comisiones Unidas de
Puntos Constitucionales, de Justicia, de Estudios Legislativos Primera y de
Estudios Legislativos Segunda de la Cámara de Senadores, actuando en su
carácter de cámara de origen, se señaló lo siguiente: “Así, tal como se menciona en la iniciativa en análisis, estas
Comisiones Dictaminadoras consideran que
con la unificación del código adjetivo penal, se establecerán criterios homogéneos
en materia procedimental, en los mecanismos alternativos de solución de
controversias, así como en la ejecución de penas, con lo que se obtendrán entre
otros, los siguientes beneficios: a) Una adecuada sistematización y
homogeneidad de criterios legislativos; b) Condiciones adecuadas para la
construcción de una política criminal coherente, articulada e integral; c) Una
mayor y mejor coordinación entre las instancias encargadas de la procuración de
justicia; d) Mayor certeza para el
gobernado respecto a cuáles son las normas penales de naturaleza adjetiva a
observar en todo el país; e) Una disminución en los índices de corrupción e
impunidad, al existir menores resquicios legales con relación a la actual
dispersión de normas; y f) Criterios judiciales más homogéneos.”
El artículo 107 de la CPEUM,
al señalar que: “Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103
de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se
sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo
con las bases siguientes […]”
El artículo 73, fracción XXI,
inciso c) de la CPEUM, al señalar que: “Artículo 73. El Congreso tiene
facultad: XXI. Para expedir: c) La legislación única en materia procedimental
penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución
de penas que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común.”