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viernes, 26 de junio de 2009

EL ACTA CONSTITUTIVA Y DE REFORMAS DE 1847


Un ejemplo del control constitucional
de leyes locales en el  México del s. XIX.

 Francisco Vázquez Gómez Bisogno*

Publicado en Ars Iuris
(Revista del Instituto Panamericano de Jurisprudencia)
N° 41, enero-junio 2009

a)   El control de la constitucionalidad.

Tomando en consideración que el control constitucional consiste en comprobar si los actos de autoridad, sean estos de carácter legislativo, administrativo o jurisdiccional, son o no acordes a la Constitución, debemos establecer brevemente, los tipos de control constitucional que existen, para que de esa forma, podamos abocarnos al estudio de una de las garantías constitucionales establecidas el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 expedida el 21 de mayo de dicho año, la cual tenía por objeto la revisión de constitucionalidad de las leyes locales expedidas por los Estados.

b)   Tipos de control constitucional.

 En términos generales, podemos decir que existen tres clasificaciones básicas del control constitucional:

Por el momento en que se presenta:

Control a priori o previo.- sistema que consiste en que antes de que una ley o norma inferior a la Constitución entre en vigencia, sea revisada por el tribunal constitucional al cual se le faculte para realizar dicho control. Es decir, el control constitucional, en este supuesto, se convierte en otro paso más en el proceso legislativo, ya que si el tribunal constitucional determina que la ley en cuestión es inconstitucional, no podrá promulgarse ni ponerse en aplicación. (Vgr. Consejo Constitucional francés)[1]
Control a posteriori.- sistema en el cual las leyes o normas inferiores a la Constitución, una vez ya promulgadas y en vigor, pueden ser denunciadas ante el órgano encargado del control constitucional, a fin de que se revise si dicha norma es o no constitucional. [2]

Por la naturaleza jurídica del acto que se revisará:

Control Abstracto.- entiéndase por abstracto, lo que está alejado de la realidad, es decir, que no requiere de un acto de aplicación concreto de la norma general, sino que se permite al órgano encargado del control constitucional, revisar la constitucionalidad de dicha norma, ya sea a priori o a posteriori, y en su caso, emitir declaraciones de inconstitucionalidad dotadas de eficacia general.[3]
Control Concreto.- entiéndase por concreto, aquello que puede ser considerado sólo en si mismo, es decir, un caso que se derive de un acto de aplicación de la norma general, a efecto de que el agraviado pueda solicitar al órgano encargado del control constitucional la revisión de dicho acto, y en su caso se declare la invalidez del mismo por contravenir a la Constitución. Este tipo de control siempre será a posteriori.

Por el órgano que la realiza:

Control Concentrado.- conocido también como modelo austriaco, europeo o kelseniano, en el cual se requiere de la existencia de un órgano ad hoc, o tribunal constitucional que sea el que, de manera exclusiva concentre la función de realizar el control constitucional.
Control difuso.- conocido también como modelo americano, en el cual la función de realizar el control constitucional de las normas y los actos, la pueden realizar diversos órganos jurisdiccionales.
Así pues, “mientras el modelo kelseniano, austriaco o europeo es de carácter concentrado, en la medida en que existe un único órgano que ejerce jurisdicción constitucional; el modelo americano es de carácter difuso, en cuanto no se concentra en un sólo órgano jurisdiccional, pues cualquier juez, sin importar su jerarquía, puede resolver las cuestiones de inconstitucionalidad de las leyes.”[4]

c)   El Acta Constitutiva y de Reformas de 1847… Un ejemplo del control de constitucionalidad de leyes locales.

El Acta Constitutiva y de Reformas expedida el 21 de mayo de 1847, fue el documento constitucional que hizo renacer en nuestro país el sistema federal, después de la adopción –en 1836- del centralismo, el cual encontró su fundamento en las Siete Leyes Constitucionales expedidas entre el 15 de diciembre de 1835 y el 30 de diciembre de 1836.
En este sentido, el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 revitaliza la posición de los Estados miembros de la federación, no sólo asignándoles mayor participación en la toma de decisiones de carácter constitucional[5], sino también sometiéndolos a mayores controles, tal y como fue el caso de la garantía constitucional prevista en su artículo 22, en el cual se crea un procedimiento de control constitucional de tipo a posteriori, abstracto y concentrado, ya que las leyes de los Estados podrían ser declaradas nulas por el Congreso una vez que ya habían sido aprobadas y publicadas. El precepto de mérito señalaba lo siguiente:

Artículo 22.- Toda ley de los Estados que ataque la Constitución o las leyes generales, será declarada nula por el congreso; pero esta declaración sólo podrá ser iniciada en la cámara de senadores.

Cabe señalar que para ese entonces (1847) el control de la constitucionalidad no era nuevo en nuestro país, ya que las Siete Leyes Constitucionales expedidas entre el 15 de diciembre de 1835 y el 30 de diciembre de 1836, previeron en la Segunda Ley Constitucional, un cuarto poder denominado “Supremo Poder Conservador”, que no era otra cosa que una especie de tribunal constitucional, ya que podía “declarar la nulidad de una ley o decreto, dentro de dos meses después de su sanción, cuando sean contrarios a artículo expreso de la Constitución, y le exijan dicha declaración, o el Supremo Poder Ejecutivo, o la Alta Corte de Justicia, o parte de los miembros del Poder Legislativo, en representación que firmen dieciocho por lo menos.”[6]
No obstante, la experiencia no perduró, ya que a decir de muchos, el Supremo Poder Conservador nació para perecer casi inmediatamente, ya que, tal y como lo estableció el artículo 17 de la segunda de las Siete Leyes Constitucionales de 1836, dicho poder no era “responsable de sus operaciones más que á Dios y á la opinión pública, y sus individuos en ningún caso podrían ser juzgados ni reconvenidos por sus opiniones.” Por ello, el diputado José Fernando Ramírez en su voto particular, en razón de la discusión que se generó por el proyecto de reformas a las Leyes Constitucionales de 1836, señaló que: “manifesté paladinamente mi opinión en contra de la existencia de un Poder tan privilegiado como el Conservador: monstruoso y exótico en un sistema representativo popular…”, ya que un funcionario sin responsabilidad, es un funcionario peligroso, que no presta garantía alguna.
Por lo anterior, y no obstante que el artículo 1° de la Séptima Ley Constitucional establecía que: “En seis años, contados desde la publicación de esta constitución, no se podrá hacer alteración en ninguno de sus artículos”, el 11 de noviembre de 1839, el propio Supremo Poder Conservador declaraba: “ser voluntad de la nación, en el presente estado de cosas, que sin esperar al tiempo ordinario que prefijaba la Constitución para las reformas en ella, se puede proceder ya á las que estimen convenientes…”
Aunado a lo anterior, las actuaciones fallidas del Supremo Poder Conservador para consolidarse como un poder neutro por encima de los otros tres poderes, lejos de generar estabilidad, generaron mucho malestar, lo que derivó en que el 28 de septiembre de 1841, a través de Bases de organización para el gobierno provisional de la República adoptadas en Tacubaya (o Plan de Tacubaya), se disolviera el Supremo Poder Conservador, ya que en su base primera establecía que: “Cesaron por voluntad de la nación en sus funciones, los poderes llamados supremos que estableció la Constitución de 1836, exceptuándose el judicial, que se limitará á desempeñar sus funciones en asuntos puramente judiciales, con arreglo á las leyes vigentes.”
Es así, como fenece el Supremo Poder Conservador, inspirado en las ideas de Benjamín Constan: un poder neutro y moderador de los demás poderes.[7]
Es, en base a dicho antecedente, que el Congreso Extraordinario Constituyente de 1847, asigna el control de la constitucionalidad de las leyes locales al Congreso, y paralelamente, asigna el control de la constitucionalidad de las leyes del Congreso general a las legislaturas de los Estados. Este último procedimiento quedó determinado en el artículo 23 del Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, siendo –dicho artículo- del tenor siguiente:

Artículo 23.- Si dentro de un mes de publicada una ley del congreso general, fuere reclamada como anti-constitucional, o por el presidente, de acuerdo con su Ministerio, o por diez diputados, o seis senadores, o tres legislaturas, la Suprema Corte, ante la que se hará el reclamo, someterá la ley al examen de las legislaturas, las que dentro de tres meses, y precisamente en un mismo día, darán su voto.

Las declaraciones se remitirán a la Suprema Corte, y ésta publicará el resultado, quedando anulada la ley, si así lo resolviera la mayoría de las legislaturas.

Una vez más se ve con claridad que una de las finalidades del Congreso Extraordinario Constituyente de 1847  era la de fortalecer la participación de los Estados en la toma de decisiones de carácter constitucional, generando así lo que se conoce como modelo participativo dentro del sistema federal.[8]
Ahora bien, y regresando al análisis del procedimiento de control constitucional establecido en el artículo 22 del Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, como anexos a la presente investigación podrán encontrarse los siguientes decretos, los cuales muestran la forma en que se actualizó dicho procedimiento: 

  • Setiembre  22 de 1848 -- Decreto.-- Se declara anticonstitucional el artículo 1º del decreto de 12 de Abril de la legislatura de Chiapas, sobre tranquilidad pública. (Anexo 1) 
  • Noviembre  12 de 1848. -- Decreto del gobierno.-- En que se declaran nulos los artículos 2º al 6º de la parte reglamentaria del decreto de la legislatura de México, sobre elecciones. (Anexo 2) 
  • Mayo  14 de 1851. -- Decreto del congreso general.-- Se declara anticonstitucional el decreto de la legislatura de Sonora, de 6 de Mayo de 1850. (Anexo 3)
ANEXO 1

Setiembre  22 de 1848 -- Decreto.-- Se declara anticonstitucional el artículo 1º del decreto de 12 de Abril de la legislatura de Chiapas, sobre tranquilidad pública.

El Excmo. Sr. presidente se ha servido dirigirme el decreto que sigue:

El presidente de los Estados-Unidos Mexicanos, á los habitantes de la República, sabed: Que el congreso general ha decretado lo siguiente:

Es anticonstitucional el artículo 1º del decreto de la legislatura de Chiapas, de 12 de Abril del presente año, que dice: "Siendo una de las más grandes calamidades que el Estado pudiera sufrir, la alteración de la paz pública, se faculta al gobierno para que haga salir del territorio de él á todos los que de cualquiera modo intenten perturbarla, previos los datos que acrediten la culpabilidad, y que pasará al congreso para su revisión," por oponerse al artículo 157 de la Constitución, que dice:

“El gobierno de cada Estado se dividirá, para su ejercicio, en los tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, y nunca podrán unirse dos ó más de ellos en una corporación ó persona, ni el legislativo depositarse en un solo individuo;" y al 19 de la acta constitutiva, que dice: "Ningún hombre será juzgado en los Estados y Territorios de la Federación, sino por las leyes dadas y tribunales establecidos antes del acto por el cual se le juzgue. En consecuencia, quedan para siempre prohibidos, todo juicio por comisión especial y toda la ley retroactiva. Juan Manuel, Arzobispo de Cesaréa, presidente del senado. -Múcio Barquera, presidente de la cámara de diputados. José María Lafragua, secretario del senado.- Víctor Covarrubias, diputado secretario.
Por tanto, mando se imprima, publique, circule y se le dé el debido cumplimiento.

Palacio del gobierno federal en México, á 22 de Setiembre de 1848.-José Joaquín de Herrera.- A D. Mariano Otero.

Y lo comunico á Vd. para su inteligencia y fines consiguientes.
Dios y libertad. México, Setiembre 22 de 1848.-Otero.


ANEXO 2

Noviembre  12 de 1848. -- Decreto del gobierno. .-- En que se declaran nulos los artículos 2º al 6º de la parte reglamentaria del decreto de la legislatura de México, sobre elecciones.

El Excmo. Sr. presidente se ha servido dirigirme el decreto que sigue:

El presidente de los Estados-Unidos Mexicanos, á los habitantes de la República, sabed: Que el congreso general ha decretado, lo siguiente:

Habiendo quedado insubsistentes desde la publicación de la acta de reformas, los artículos de las constituciones y leyes particulares de los Estados, en la parte que se oponen al tenor de aquella, son nulos los artículos 2º, 4º, 5º y 6º de la parte reglamentaria del decreto de la legislatura de México, publicada el 20 del próximo pasado Octubre, por exigirse en ellos á los ciudadanos, para poder votar en las elecciones, varias cualidades desconocidas en los artículos 1º y 3º de la acta de reformas, y por establecerse ciertas pruebas especiales para el ejercicio de esos derechos, cuando por el artículo 4º de la misma acta se dispone que esa prueba se hará según una ley que debe dar el congreso general.-Pedro García Conde, presidente del senado.-José María de Lacunza, presidente de la cámara de diputados.-J. M. Lafragua, secretario del senado.-Manuel Muñoz, diputado secretario.

Por tanto, mando se imprima, publique, circule y se le dé el debido cumplimiento. Palacio del gobierno general en México, á 2 de Noviembre de 1848.-José Joaquín de Herrera.-A D. Mariano Otero.

Y lo comunico á V. E. para su inteligencia. México, Noviembre 2 de 1848.-Otero.


ANEXO 3

Mayo  14 de 1851. -- Decreto del congreso general. .-- Se declara anticonstitucional el decreto de la legislatura de Sonora, de 6 de Mayo de 1850.

Ministerio de Relaciones Interiores y Exteriores.-El Excmo. Sr. presidente se ha servido dirigirme el decreto que sigue:

El presidente constitucional de los Estados-Unidos Mexicanos, á los habitantes de éstos, sabed: Que el congreso general ha decretado lo siguiente:

Es anticonstitucional el decreto de la legislatura del Estado de Sonora de 6 de Mayo de 1850, que dice: "Núm. 134.-El congreso constitucional del Estado de Sonora decreta lo siguiente:

Art. 1. Son colonizables en el Estado todos los terrenos desiertos y baldíos de sus fronteras, que le pertenezcan y no correspondan á propiedad de particular, corporación ó pueblo.

2. A todos los extranjeros que pretendan establecerse en estos terrenos, y no tengan embarazo para verificarlo conforme á las leyes generales, se ofrece seguridad y protección en sus personas é intereses.

3. El Estado concede á cada familia pobladora en dichos terrenos, una caballería de superficie de siembra de riego, que es una extensión de mil cuatrocientas varas de largo, y de ancho quinientas cincuenta y dos, y un sitio de cinco mil varas cuadradas, en superficie de abrevadero, y además el terreno necesario para establecer casas para vivir en pueblo.

4. Los pobladores de los terrenos objeto de esta ley, deberán establecerse en ellos y cultivarlos para aprovecharse de sus frutos, y no podrán enajenarlos hasta pasados seis años, bajo la pena de perderlos y pasar á otro poblador que lo solicite.

5. Por el término de diez años, desde el establecimiento de una colonia, son libres sus pobladores de toda contribución directa ó indirecta de las impuestas ó que pueda imponer el Estado.

6. Son asimismo libres por dicho término, de todo derecho, los efectos, utensilios, madera y cuanto se introduzca para el uso y consumo de dicha colonia.

7. Son igualmente libres de todo derecho los productos de la colonia en el Estado.

8. El oro y plata que de ella se, extraiga desde su establecimiento, está libre del derecho de tres por ciento de ensaye.

9. Se faculta al gobierno para que arregle á su vez el régimen y administración interior en la fundación de colonias que se formen en los expresados terrenos, para contratar empresas que se dirijan á este objeto, y determinar los terrenos más convenientes, bajo las bases y franquicias de esta ley: si para estos objetos se solicitasen otras gracias más, se podrán conceder á calificación del gobierno, sujetándose á la aprobación del congreso.

10. Los extranjeros establecidos en colonia, gozarán de todos los derechos civiles y políticos que la ley les concede; así como de la facultad que por éstas tienen para la adquisición de toda clase de bienes raíces.

11. Los mismos privilegios gozarán en una colonia de Sonora los mexicanos y extranjeros; pero en igualdad de circunstancias solo será preferido el empresario mexicano de una colonia, al extranjero.

12. La colonia se entenderá establecida luego que en ella se reúna, al menos, el número de cien familias en pueblo.

13. Al empresario que contrate el establecimiento de tina colonia bajo los artículos de esta ley, podrán concedérsele en propiedad diez sitios de superficie de abrevadero y sus caballerías de superficie de riego, ó diez de temporal.

14. Los colonos, en caso necesario, están obligados á contribuir con sus personas é intereses en defensa del Estado y su nueva patria."

Por ser opuesto al art. 11 de la acta de reformas, que dice: "Es facultad exclusiva del congreso general, dar bases para la colonización, y dictar leyes conforme á las cuales los poderes de la Unión hayan de desempeñar sus facultades constitucionales;" y al art. 2 de la ley general, expedida en 25 de Abril de 1835, que dice: "Art. 2. En uso de la facultad que se reservó al congreso general en el art. 7 de la citada ley de 10 de Agosto de 1824, se prohíbe á los Estados limítrofes y litorales, enajenar sus terrenos baldíos para colonizar en ellos, hasta que se establezcan las reglas que deben observar para hacerlo."-Marcelino Castañeda, presidente del senado.-Pedro Escudero y Echanove, diputado presidente. -Manuel Robredo, senador secretario.-León Guzmán, diputado secretario.

Por tanto, mando se imprima, publique, circule y se le dé el debido cumplimiento. Palacio del gobierno federal en México, á 14 de Mayo de 1851.-Mariano Arista. -A D. José María Ortiz Monasterio.

Y lo comunico á Vd. para su cumplimiento.
Dios y libertad. México, Mayo 14, de 1851.-José María Ortiz Monasterio.








* Profesor titular de las cátedras de Teoría Constitucional y Derecho Constitucional Mexicano en la Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana, Campus Ciudad de México.
[1] La Constitución (francesa) de 1958 (Art. 56 – 63)  establece un Consejo Constitucional compuesto por nueve miembros, a quienes les compete el control previo –o sea: antes de que entren en vigor- de ciertas leyes. Si son orgánicas, ese control es obligatorio, lo mismo que los reglamentos internos de las cámaras. Si son leyes ordinarias, el control, igualmente previo, es facultativo.” (Véase PEREIRA MENAUT, Carlos – Antonio. Lecciones de Teoría Constitucional. PORRÚA. 2005. Págs. 229 y 230.)
[2] Vgr. Caso mexicano a través del juicio de amparo indirecto en contra de leyes que violen garantías individuales, o a través de la acción de inconstitucionalidad que promuevan minorías en el congreso en contra de leyes que se consideren inconstitucionales. (Art. 103, fracción I y 105, fracción II de la CPEUM)
[3] “Y esto ha sido justamente lo que ha ocurrido en México por virtud de la reforma de diciembre de 1994 a la Constitución de 1917 (…) por esta vía se abre la posibilidad, inédita hasta ese momento en México, de un control abstractote la constitucionalidad de leyes…” (Véase para mayor abundamiento: BRAGE CAMAZANO, Jorge. El control abstracto de la constitucionalidad. México. Derecho Procesal Constitucional. Tomo I. PORRÚA. 2003. Pág. 921)
[4] ETO CRUZ, Gerardo. John Marshall y la sentencia Marbury vs. Madison. México. Derecho Procesal Constitucional. Tomo I. PORRÚA. 2003. Pág. 58
[5] Un ejemplo claro de esto es la participación que el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 dio a las legislaturas de los Estados en el proceso de reforma constitucional, cuando ésta tenga por objeto limitar o reducir las facultades de los Estados, lo cual es el antecedente para la conformación de nuestro actual Poder Constituyente Permanente. (“Artículo 28.- En cualquier tiempo podrán reformarse los artículos del acta constitutiva, de la Constitución federal y de la presente acta, siempre que las reformas se acuerden por los dos tercios de ambas cámaras, o por la mayoría de dos congresos distintos e inmediatos. Las reformas que en lo sucesivo se propusieren, limitando en algún punto la extensión de los poderes de los Estados, necesitarán, además, la aprobación de la mayoría de las legislaturas. En todo proyecto de reformas se observará la adición establecida en al artículo anterior.”)
[6] CRUZ BARNEY, Oscar. El Supremo Poder Conservador y el control constitucional. México. Derecho Procesal Constitucional. Tomo II. PORRÚA. 2006. Pág. 964
[7] PEREIRA MENAUT, Carlos – Antonio. Lecciones de Teoría Constitucional. PORRÚA. 2005. Pág. 118.
[8] Cabe señalar que, dentro de la Ceremonia de Inauguración del XIII Encuentro de Presidentes y Magistrados de los Tribunales Constitucionales y Salas Constitucionales de América Latina celebrada en 2006, el entonces Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Min. Mariano Azuela Güitrón, señalaba que: De acuerdo con el Artículo 23 del Acta Constitutiva y de Reformas, jurada y promulgada el 21de mayo de 1847, la inconstitucionalidad de una ley del Congreso General podría ser reclamada dentro del mes siguiente a su publicación, ya fuera por el Presidente, con acuerdo de su ministerio, por 10 diputados, por seis senadores o por tres legislaturas. El reclamo se hacia ante la Suprema Corte de Justicia para que ésta determinará y después sometiera el caso a las legislaturas, las cuales dentro de tres meses y, precisamente, en el mismo día debían emitir su voto; si procedía el reclamo la ley era nula de pleno derecho. Entre algunos de los reclamos presentados en esta vía semi-judicial y política de los que conoció la Suprema Corte de Justicia debe mencionarse el reclamo contra el Tratado de Paz de Guadalupe Hidalgo, de 2 de febrero de 1848, aprobado por el Congreso General y ratificado por el Presidente de la República el 30 de mayo del mismo año.” (Véase: http://fox.presidencia.gob.mx/actividades/?contenido=27054